书籍是人类知识的宝库，是文化传承的钥匙和文明进步的阶梯。倡导全民阅读是关乎国民素质、关乎综合国力、关乎民族未来的大事。依法促进全民阅读、加快建设书香中国，站在国家战略的高度持续推进，是培养全民终身阅读习惯，提高全民整体阅读能力，促进全民共享文化发展成果，激发全民族创新能力和创造活力，实现科学文化建设和精神文明建设新提升的必然要求，也是运用法治思维和法治方式，在法制轨道上推进全民阅读，促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

2017年4月1日，国务院法制办公室公布了《全民阅读促进条例》（征求意见稿），向社会公开征求意见。标志着我国阅读立法正式纳入到立法程序之中。回顾我国阅读立法的过程，思考阅读立法的意义，掌握阅读立法的基本思路和主要内容，可以让我们更加深刻地理解阅读立法的价值，并思考立法以后，全民阅读的发展方向与发展前景。

2011年11月，党的十七届六中全会首次在中央决议中写入“开展全民阅读活动”，标志着开展全民阅读活动已经成为国家战略。2012年11月，党的十八大报告历史性地写入“开展全民阅读活动”，进一步明确了全民阅读工作的重要战略地位。2014—2016年，政府工作报告连续3年提出“倡导全民阅读”，2017年，政府工作报告进一步提出“大力推动全民阅读”，对进一步开展全民阅读活动提出了新的要求。此外，《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》、《国家基本公共服务体系“十三五”规划》等中央文件多次对倡导和开展全民阅读活动提出明确要求。

习近平同志高度重视读书学习，不但热爱读书，而且亲自倡导读书。2009年9月，习近平同志在中共中央党校开学典礼上专门就党政领导干部的读书问题发表重要讲话，要求“爱读书、读好书、善读书”。2014年2月，习近平同志在接受俄罗斯电视台专访时，指出读书可以使人保持思想活力，让人得到智慧启发，让人滋养浩然正气。李克强同志也非常重视读书。2014年4月，李克强同志在给北京三联韬奋书店全体员工的回信中说道，读书不仅事关个人修为，国民的整体阅读水准，也会持久影响到整个社会的道德水平。

国务院立法工作计划2013年、2014年连续将《全民阅读促进条例》列为研究项目类“有关保障和改善民生、维护社会公平正义与和谐稳定的项目”。2014年1月，中宣部《未来五年（2014—2018）我国文化立法规划内容及责任分工表》将《全民阅读促进条例》列为第二类“建议抓紧起草或修订的立法项目”。

2006年4月，国家新闻出版广电总局（原新闻出版总署）会同中宣部、中央文明办、文化部、教育部、解放军总政治部宣传部、中华全国总工会、共青团中央、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中国作家协会等11个部门共同下发《关于开展全民阅读活动的倡议书》，首次倡议开展全民阅读活动。2007年4月，国家新闻出版广电总局（原新闻出版总署）会同中宣部、财政部等17个部门联合发出了开展以“同享知识，共建和谐”为主题的全民阅读活动倡议。此后每年，国家新闻出版广电总局都组织开展全国范围的全民阅读活动。

目前，全民阅读活动已经在全国蓬勃开展，活动内容不断丰富，形式更加多样，覆盖日益扩大，成效愈加显著。一是重大阅读活动覆盖更广。北京、上海、重庆、深圳、广州、苏州、杭州、成都等许多城市都设立了读书节、读书月活动，每年吸引数亿读者参与读书活动。培育和巩固了“书香中国”“书香上海”“书香江苏”“书香岭南”“书香荆楚”“三湘读书月”“书香之家”等一大批书香品牌。二是阅读推广方式不断创新。国家新闻出版广电总局推荐的全国“书香之家”以基层普通群众家庭为主，充分展现各地区、各民族人民群众的读书风采和优秀读书传统。向全国青少年推荐百种优秀图书，推荐“大众喜爱的50种图书”，有力推动青少年和大众阅读。三是基础阅读工程有力推进。农家书屋工程已经实现全面覆盖全国60多万个行政村，推动10亿册图书进农村、进社区，实现“村村有书屋”，推动农民阅读。社区书屋、职工书屋、连队书屋等基础阅读设施建设取得积极进展。四是组织领导机构不断健全。我国已经有湖北、湖南、江苏、广东、河北、福建等多个省（区、市）成立了由地方党委或政府领导担任负责人的全民阅读组织领导机构，在制定规划、配置资源、组织活动、宣传推广等方面发挥了重要作用，有力推动了当地的全民阅读工作。

由于我国社会主义初级阶段的基本国情，加之倡导和开展全民阅读活动只有十多年时间，全民阅读整体状况与社会经济发展还不相适应，与文化强国建设还不相适应，与群众阅读需求还不相适应。与国际社会尤其是发达国家相比，我国的国民阅读水平在人均阅读数量、阅读兴趣、阅读习惯、阅读能力等方面还有较大差距，严重制约国民思想道德素质和科学文化素质的提高，进而影响了国家文化软实力的提升。中国新闻出版研究院国民阅读调查数据显示，1999年，我国国民的图书阅读率为60.4%，此后几年呈现出与经济发展相反的严重倒退趋势，2005年跌至48.7%，引发社会普遍焦虑，此后在多方共同努力下，国民图书阅读率得到缓慢增长，2016年回升至58.8%，仍然落后于众多发达国家。

（1）公共阅读资源亟须增加。截至2016年，我国共有县以上公共图书馆3 153个，图书总藏量为9.02亿册，也就是每3 000平方公里、每44万人才拥有一座图书馆，人均拥有公共图书馆藏书0.65册，与国际图联和联合国教科文组织推荐的人均1.5～2.5册图书馆藏书量、图书馆最佳覆盖半径和服务读者数量等标准相比存在显著差距。农家书屋工程虽然已经覆盖全国六十多万个行政村，但是由于规模较小，没有专业人员管理，缺乏持续资金保障，服务能力较差，使用率和借阅率不高，吸引群众能力薄弱。社区书屋、职工书屋等阅读场所的兴建只是处于探索阶段，远远不能满足群众实际需求。实体书店是读者获取图书的最主要渠道，实际上承担了相当大的全民阅读公共服务功能，但由于实际经营压力，总量不断缩小，经营状况比较困难。总体而言，我国阅读设施建设及其服务水平与发达国家仍相距甚远。

（2）重点人群阅读亟须保障。我国有2亿进城务工人员，其工作环境、居住条件、经济状况相对较差，大多数城市还没有将其作为常住人口纳入公共服务范围，仅靠其自身能力很难满足阅读等文化需求。和大量进城务工人员相对应，我国还有900万留守儿童，长期不能享受父母关爱，阅读环境和条件仍然落后，缺乏基本的阅读保障，严重妨碍他们的未来发展。我国有8 500万残疾人，其中视障残疾人达到1 200万人，肢残残疾人达到2 400万人，盲文出版物、有声读物的供给，公益性阅读设施、无障碍设施的建设都还存在明显不足。少儿阅读是国民阅读的起点，与国家文化发展水平和潜力正相关。我国的少年儿童阅读状况还需要进一步改善。

（3）社会阅读氛围亟须引领。随着经济社会的不断转型，拜金主义、享乐主义等腐朽社会思潮沉渣泛起，“读书无用论”等错误思潮仍有市场，不少成年人热衷于麻将、赌博等低级趣味，整个社会缺乏良好的阅读氛围，进而又影响广大青少年的阅读培养。互联网、手机等新兴媒体异军突起，媒体格局和舆论生态带来全方位的深刻影响，对阅读产生了较大影响，手机阅读、网络阅读等虽然愈发普及，但阅读内容许多品格不高、知识性不足、人文情怀缺失，存在明显的浅阅读、娱乐化、碎片化等阅读倾向，无益大众阅读素养的培养、全民阅读质量的提高、文化的积累和创造。

（4）阅读推广工作亟须改进。全民阅读在地区之间、部门之间、行业之间很不平衡。一方面政府投入的公共阅读资源严重不足，一方面大量的社会闲置资源没有有效利用。同时，各地全民阅读推广工作的系统性、科学性、规范性不足。重活动、轻工程，热闹的重大全民阅读活动做得多，系统实际的全民阅读工程做得少。重城市、轻农村，各类全民阅读推广工作主要集中在城市，特别是大城市，植根农村基层的工作开展少。重短期，轻长期，功利主义阅读、急功近利阅读多，阅读习惯培养、阅读能力提高做得少。

（5）长效机制建设亟须加强。一是缺乏国家政策法规保障。开展全民阅读活动还属于政府部门的自动自发行为，相关工作未能纳入到政府常规工作职能和考核指标体系中，没有职能划分和有力的监督约束机制，就没有长期、持续深入开展的动力。二是缺乏组织领导机构。全民阅读工作涉及面广，中央层面还没有建立全民阅读协调机制，就难以协调各方、制定规划等。三是缺乏财税政策支持。全民阅读具有典型的公益性特征，必须由政府主导，通过公共财政扶持和税收政策优惠等，才能够保障运转和发展。

近年来，社会各界对全民阅读立法呼声日渐高涨，特别是全国“两会”代表、委员多次就全民阅读立法问题提案，建议将全民阅读作为公共文化服务的重要内容之一，通过专门立法促使全民阅读成为保障公民基本文化权利、提升国民文明素质、提高国家文化创新能力的坚实基石与重要途径。之所以要对全民阅读进行立法，主要是基于以下考虑。

（1）阅读立法是建设社会主义文化强国的迫切需要。阅读是一个人身心健康成长的基本途径，是一个民族精神发育的必经之路。实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须要用阅读立法强有力地推动全民阅读，培育全国各族人民的共同价值观。

（2）阅读立法是建立全民阅读工作长效机制的迫切需要。全民阅读工作作为党中央国务院部署的重要工作，不是一时一事，必然要经过长期的共同努力，才能取得显著效果。阅读立法将有利于促进政府履行公共职能、服务大众、改善民生，对全面建成小康社会的当前任务，以及实现中华民族伟大复兴和永续发展的宏远梦想，皆具有不可估量的深刻内涵和长远影响。

（3）阅读立法是推动基层工作解决重点难点的迫切需要。全民阅读重在基层。各地的全民阅读开展情况差异较大，与各地对全民阅读工作的认识、当地党委政府主要领导的重视程度以及当地财政经济状况等相关较大。必须通过阅读立法来推动各地积极开展全民阅读工作。鼓励积极探索开展全民阅读的新思路、新方法。

（4）阅读立法是营造阅读氛围鼓励社会参与的迫切需要。推动阅读立法具有极其重大的宣传倡导功能，促进全社会认识阅读的重要性，推动社会阅读氛围的好转。同时，通过阅读立法，鼓励社会各方力量共同参与，为全国持续开展全民阅读活动提供制度保障。

起草工作主要是立足国情、问题导向，广征意见、开门立法。立法思路主要是“政府主导、社会参与，均衡发展、保障重点，社会监督、群众评价”。

促进全民阅读，保障公民的基本阅读权利，提高公民的思想道德素质和科学文化素质，培育和践行社会主义核心价值观，传承中华优秀传统文化，提升国家文化软实力。

在全民阅读立法过程中，紧扣“全民阅读促进”的主题，着重把握好以下关系。

（1）阅读与出版。出版工作应该为全民阅读提供更多的优质资源，《全民阅读促进条例》中重点提出要鼓励做好出版工作并推荐优秀出版物。

（2）阅读与书店。新华书店等实体书店及各类发行单位既是读者获取出版物的最主要渠道，又具有很强的阅读推广功能。因此《全民阅读促进条例》中提出对实体书店进行扶持和补贴的原则性指导意见。但是《条例》不是实体书店扶持办法，不对相关的扶持和补贴工作作出详尽细致的描述。

（3）阅读与设施。考虑到目前公共图书馆、农家书屋、社区书屋、职工书屋等是由不同部门管理，因此，《全民阅读促进条例》中主要是要加强相关资源的共建共享，提高服务水平和使用效率。

（4）阅读与学校。基础教育和高等教育是一套非常复杂而严谨的系统，因而，《全民阅读促进条例》只是对教育系统提出原则性要求，具体工作需要教育行政部门和学校结合实际情况进行实际的探索，没有进行详细的规定。

（5）全面与重点。在为全体公民提供全民阅读服务的同时，又重点保障未成年人、农村留守儿童、进城务工人员、少数民族等人口庞大的重点群体的特殊需求。

（6）传统与现代。互联网已经深刻地影响了信息传播方式和社会舆论生态，同时也影响了人们对阅读方式的选择。已经有一部分读者选择利用手机、电脑等电子设备进行阅读。实际上，数字化阅读和传统的纸质阅读是相互补充、相互促进的关系。《条例》并没有对两者进行明确区分，只要是阅读好的内容就是鼓励和倡导的。

（7）政府与社会。《条例》着重规定了政府在全民阅读工作中必须承担主要的责任，即阅读是公民的私权，政府主要是保障，而非干涉。同时，考虑到全民阅读工作强大的外部性，也鼓励社会各方力量共同参与全民阅读工作。

（8）当前与长远。既充分发扬我国“耕读传家”的优良传统，又考虑到当前中国的特定国情，还着眼长远，吸收尊重世界各国多年探索出的成功经验，如注重从小培养孩子的阅读习惯等。

（9）宏观与微观。由于中国各省市区、东中西部、城市和农村等实际情况差异较大，《条例》作为国家层面的法律制度，主要以宏观描述为主，不宜制定太多具体的细节，而且全民阅读工作还需要各地各部门进行更多的尝试和探索。

（10）管理与促进。草案以促进为主，但是也不能忽视管理。管理是为了促进，促进必须要加强管理。草案对国家、各级政府及相关部门、公益性阅读设施的责任都提出了明确要求。

综合上述情况，《全民阅读促进条例》主要设计了四大制度。

（1）强化政府组织领导责任。倡导和开展全民阅读是公共文化服务体系建设的重要组成部分，各级政府要将全民阅读工作纳入国民经济和社会发展规划，统筹安排、统一规划，全民阅读工作协调机制，统筹协调各地各部门资源，形成合力。新闻出版、财政、教育、民政、文化等政府组成部门和直属机构，工会、共青团、妇联、残联等人民团体在各自职责范围内组织和开展相关的全民阅读工作。政府的公益性事业单位必须根据自身的责任，开展相关的具体工作。

（2）强化政府财税保障责任。政府作为促进全民阅读的责任主体，县级以上人民政府应当把全民阅读设施、全民阅读活动及相关服务纳入公共财政经常性支出预算，并根据经济和社会发展状况制定、调整全民阅读经费保障标准。鼓励和支持全社会共同参与，通过政府购买补贴、税收优惠减免、奖励机制等方式使其成为全民阅读服务体系构建中不可或缺的组成部分。

（3）强化政府宣传倡导责任。政府要加大宣传推广力度，组织广播电台、电视台、报刊出版单位、互联网信息服务提供者和通信运营商，以开辟专栏、推介优秀读物、普及阅读知识、刊播全民阅读公益广告等方式，提供全民阅读信息服务，营造全民阅读氛围，增强公民阅读意识向全社会宣传阅读的重要性，倡导和鼓励社会各界通过各种方式积极参与全民阅读工作。

（4）强化未成年人监护人责任。世界各国多年来的经验证明，未成年人由于生理、心理等多方面的原因，其监护人（父母）对其阅读兴趣、阅读习惯、阅读能力的培养具有重要影响。鼓励和倡导未成年人监护人营造家庭阅读氛围，带头读书示范，开展亲子阅读，承担起这方面的责任。

（1）出版发行。出版工作主要是解决“读什么”的问题。出版行政部门要鼓励和推动优秀阅读内容资源的生产和传播，为读者提供更多的精品力作。同时出版行政部门要加大优秀出版物的推荐力度和宣传推广力度，让好书找到读者。发行单位特别是实体书店实际上承担了相当大的优秀图书的宣传推广功能，是读者了解新书情况、市场销售情况等的重要渠道，政府部门应该加大对其进行政策扶持，对实体书店的建设可以纳入城乡建设规划，发挥其文化地标和阅读推动作用。

（2）阅读设施。整合阅读设施资源主要是解决“在哪读”的问题。要科学规划、合理布局，建立覆盖城乡、便利实用、服务高效的公益性阅读设施。对已有的公共图书馆、农家书屋、社区书屋、职工书屋等公益性阅读设施，要加强管理、有效利用，提高服务效率。对学校图书馆、专业图书馆等国家单位的阅读设施，鼓励对外开放，盘活存量资源。对公益性阅读设施还没有覆盖的区域，要加快推进建设。所有的阅读设施不仅要向读者提供阅读合理便利的阅读条件，还要充分发挥阅读设施的主动性和积极性，组织开展各类文化活动，提供阅读指导。

（3）阅读活动。开展阅读活动是推动全民阅读的重要方式。各级人民政府和相关部门应当在世界读书日或其他重大节庆日期间开展全民阅读活动，吸引广大人民群众积极参与，共同享有文化成果。要培育和巩固各类全民阅读活动书香品牌，发挥书香品牌活动的影响力和辐射力。要开阔思路，创新方式，发挥人民群众的经验和智慧，开展各种植根基层、覆盖农村的各类读书活动。

（4）阅读推广。世界主要发达国家的阅读推广经验表明，建立阅读推广人队伍是促进全民阅读的重要方式。社会上有大量的热心阅读推广的人士，如退休干部、退休教师等，要将这方面的力量整合起来，建立阅读推广人队伍，组织进行统一的专业化培训，提高阅读推广人积极开展阅读推广的能力和技巧。要组织阅读推广人队伍到基层，到农村，到学校，到各种亟须阅读推广的地方，着重保障未成年人和农村留守儿童的阅读。

（5）教育系统。按照“素质教育”的理念，阅读能力是学生素质的重要方面。教育系统应该加强阅读推广工作，培养学生的阅读兴趣，提高阅读能力，培养阅读习惯，有条件的学校还可以探索开设阅读课程。加强对教师的阅读教学能力的培训。大专院校应该开设专门的阅读课程，提高大学生阅读能力和鉴赏水平。

（6）社会力量。要动员和支持社会各方力量参与全民阅读工作，充分利用民间阅读推广机构、公益组织等各类社会组织的力量。可以采取税收优惠、资金奖励等措施鼓励和吸引社会各种力量开展捐书助读活动，着力帮助贫困地区。

（1）广大未成年人。未成年人由于心理、生理等方面的原因，是全民阅读工作关注的重点。世界各国经验表明，14岁之前没有养成阅读习惯，就很难再形成阅读习惯。儿童无法独立使用阅读设施，必须加以重点保障。要通过家庭教育奠定基础，通过学校教育形成习惯，通过社会推动营造氛围，举全社会之力共同推进。

（2）农村留守儿童。农村留守儿童是我国传统的二元经济向现代市场经济转型过程中，所必然产生的特有社会现象。农村留守儿童一般都是长期不与父母在一起，家庭相对不很富裕，和城市儿童的条件相差较大，是弱势群体中的弱势群体。要充分利用好农家书屋，增加配备少儿出版物，开展少儿阅读活动。可以探索实施农村儿童基础阅读工程。

（3）视力残障人士。视力残障人士由于生理原因，无法阅读普通出版物，要加强盲文出版物、有声读物等的出版，加强公益性阅读设施中的相关服务。

（4）进城务工人员。加快将农民工文化建设统一纳入常住人口保障，纳入常住地公共文化服务体系，以公共文化机构、社区和用工企业为实施主体，满足农民工群体尤其是新生代农民工的阅读需求。

（1）政府问责。上级政府要加强对下级政府在全民阅读工作中组织领导、宣传倡导、财税保障等情况的检查，对没有按照规定举办全民阅读活动的人民政府，由上级政府予以问责，并责令改正。

（2）社会监督。鼓励社会各界监督政府、政府部门和直属机构、公益性阅读设施的全民阅读工作。检举公益性阅读设施擅自更改用途、不作为、乱作为，依法追究相关负责人责任。

（3）群众评价。通过全民阅读调查、建立全民阅读需求征询制度和公民参与的全民阅读服务评价制度，来作为修订全民阅读计划、完善全民阅读服务体系的重要参考依据。

习近平总书记在十九大报告中指出，要坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国。我们相信，全民阅读是建立文化自信，发挥全民族创新创造性，建设文化强国的必由之路。而阅读立法，则将这一条光明大道指明方向，奠定法律与制度基础。因此，《全民阅读促进条例》的颁布和通过，也必将成为我国全民阅读工作的历史里程碑。