政策是党和政府对经济社会可持续发展进行调控的有效手段；法律能够使政策法制化以保障其相对稳定性，是推动经济社会可持续发展的重要保障。运用法治思维和法治方式促进全民阅读，是深入持久推进书香社会建设的必然要求。2014年11月27日，《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》（简称“《决定》”）颁布。这是我国首部促进全民阅读的省级地方性法规。^[1] 2015年1月1日，《决定》正式实施，书香江苏建设进入依法推进阶段。《决定》的颁布与实施，是全国全民阅读事业蓬勃发展的缩影，也是我国文化法治创新的重要突破，对于各地加快全民阅读立法具有引领作用，也为国家层面出台《全民阅读促进条例》提供了有益借鉴。

江苏素有崇文重教、书香传家的优良传统。党的十八大以来，江苏围绕推进人的现代化建设，着力激发阅读热情、培养阅读习惯、满足阅读需求，全民阅读工作展现出蓬勃发展的生动局面。依托文化积淀和工作基础，江苏积极探索、稳步推进，历经“筹备、宣传、实施”3个阶段，率先推动书香省份建设进入法制轨道，在全民阅读立法方面走出先行先试的路子。

法律是一种概括、普遍、严谨的行为规范，规范性是其首要特征。江苏全方位统筹智力资源，严格履行立法程序，科学规范推进各项立法筹备工作。2014年5月6日，《决定》列为江苏省人大常委会2014年立法计划正式项目，^[2] 《决定（草案）》起草工作随之正式启动。江苏省新闻出版广电局、江苏省全民阅读办会同有关方面成立调研组，先后赴苏北、苏中、苏南5个地级市开展调研，实地考察阅读场所五十余个，召开专题座谈会十余次，听取了江苏省人大代表、政府及相关部门负责人、学校校长和教师、图书馆馆长和馆员、教育专家、志愿者等近百人的意见和建议。2014年8月，调研组一行赴京就《决定（草案）》听取国家新闻出版广电总局有关领导和业界权威专家的意见。2014年10月，经过汲取各方意见建议，反复修改完善，最终形成具有科学性、针对性、创新性和可操作性的《决定（草案）》文本，为法律出台奠定了基础。

推进全民阅读立法，是江苏创制性立法的有益尝试。2014年11月27日，《决定》经江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议讨论通过，并向社会公布。^[3] 《决定》不仅填补了我国地方全民阅读立法空白，也为全国全民阅读立法提供了参考。《决定》颁布后，江苏立足省内、面向全国，大力推介江苏立法经验，全方位提升《决定》影响力和认可度，为贯彻落实《决定》营造良好社会氛围。《人民日报》、《光明日报》、《中国新闻出版广电报》等新闻媒体以及《中国出版》、《出版发行研究》等学术期刊分别宣传推介江苏立法经验。江苏省内各级报刊、广播、电视、网络等新闻媒体纷纷聚焦，宣传《决定》实施的重要意义，阐释《决定》的价值导向、基本原则、制度安排和具体措施。江苏省全民阅读办组织专家学者，编辑出版了《国外全民阅读立法译介与研究》一书，详细介绍日本《儿童读书推进法》、韩国《阅读文化振兴法》等全民阅读法律政策，为后续贯彻落实《决定》提供了有益借鉴和有力支撑。

深入贯彻落实《决定》，既是推动全民阅读立法落地生根的过程，也是对立法进行评价和检验的过程。2015年1月1日起，《决定》正式施行。江苏省委主要领导就贯彻实施《决定》作出指示。江苏省人大常委会召开了贯彻实施《决定》座谈会，部分省辖市、县（市、区）召开了学习贯彻《决定》座谈会，书香江苏建设进入法治化轨道。2015年以来，江苏省新闻出版广电局、江苏省全民阅读办将贯彻落实《决定》作为每年全省全民阅读工作主线，制定出台了一系列针对性措施和具体化安排。两年多来，经过全社会共同努力，《决定》正在从法律条文变成现实成果，法律效力得到了有效彰显。

《决定》汲取国外全民阅读立法经验和国内全民阅读工作经验，是运用法治思维和法治方式推进书香社会建设的创举。《决定》共19条42款，主要内容可以概括为5个方面：①通过“三个纳入”保障全民阅读，规定县级以上政府应当将促进全民阅读纳入国民经济和社会发展规划，确定工作目标、任务和措施，其公共设施建设纳入城乡建设规划，工作经费纳入本级财政预算；②通过“三个作为”带动全民阅读，规定县级以上政府将促进全民阅读工作作为江苏基本实现现代化指标体系考核内容、作为社会主义精神文明建设内容、作为现代公共文化服务体系建设内容；③通过健全组织推进全民阅读，明确全民阅读活动领导小组负责指导协调本行政区域内促进全民阅读工作，其成员单位各司其职；④通过帮扶弱势关爱全民阅读，提出要制定儿童早期阅读推广计划，鼓励创作生产有利于未成人健康成长的阅读内容，要求重点保障农村留守儿童、进城务工人员及其子女等特殊群体的基本阅读需求；⑤通过创新举措深化全民阅读，包括规定要制定“书香江苏”建设指标体系、全民阅读调查评估制度、确立每年4月23日为“江苏全民阅读日”、建立全民阅读兼职推广员队伍、成立全民阅读促进会等。《决定》实施以来，江苏全民阅读工作正在由“软指标”向“硬指标”，由“倡导性”向“制度化”转化。

《决定》明确规定“三个纳入”和“三个作为”，将各级领导倡导全民阅读、各级政府推动全民阅读纳入法定职责，把全民阅读摆上更加重要的位置。江苏省委、省政府多次召开专题会议（见表1），研究部署全民阅读工作，推进书香江苏建设。江苏省委、省政府把全民阅读作为推动文化建设迈上新台阶、构建现代公共文化服务体系、构筑思想文化建设高地和道德风尚建设高地的重要内容，将全民阅读纳入一系列政策文件（见表2），在政策引导方面不断取得新进展。

《决定》对一系列涉及全省、惠及全民的全省性阅读活动予以明确，规定“每年4月23日为江苏全民阅读日。省人民政府每年举办江苏读书节，定期举办江苏书展”。江苏读书节和江苏书展主办机构由江苏省全民阅读活动领导小组升格为江苏省人民政府。2015年7月，首次升格由江苏省人民政府主办的第五届江苏书展在徐州举办，现场推出重点活动209项，活动规模和品质得到显著提升。2016年7月，第六届江苏书展在扬州举办，创造了4个“江苏书展史之最”，分别是场馆面积最大、参展出版单位最多、书展名家层次最高、现场活动最丰富。经过依法推进，江苏书展已经成为展示、展销、交流、服务等功能兼具的全民阅读标志性推广平台，成为国内有影响的书展品牌之一。在江苏全民阅读日、江苏读书节期间，各级人民政府及有关部门和单位集中组织开展形式多样的阅读活动，全省全民阅读活动向常态化、机制化迈进。

开展书香测评，是推动全民阅读“由虚变实”的基础工程，是推动书香江苏建设向标准化、规范化演进的有效手段。《决定》规定：省全民阅读活动领导小组应当制定书香江苏建设指标体系，建立全省全民阅读调查评估制度。贯彻落实《决定》规定，江苏省全民阅读办委托第三方调查机构，每年定期开展全省居民阅读状况和全民阅读指数调查，使之制度化、常态化，为书香测评提供数据支撑。2014—2016年，江苏累计投入资金600余万元，委托中国新闻出版研究院对全省居民阅读状况进行问卷调查（调查结果见表3）。2015年7月，江苏省人民政府召开书香江苏建设推进会，讨论通过了《书香江苏建设指标体系》，书香测评实现了有据可依。2016年4月，江苏省全民阅读活动领导小组（扩大）会议要求“全面展开书香测评，在推动以评促建上下功夫”，书香测评进入实测阶段。经过材料审核、实地考察、问卷调查、第三方调查、专家评审等环节，2017年3月，江苏省全民阅读活动领导小组命名2个设区市、3个县（市、区）为“江苏省书香城市建设示范市（县、区）”，3个设区市、5个县（市、区）为“江苏省书香城市建设先进市（县、区）”（见表4），书香测评取得阶段性成果。

建立健全党政推动、部门配合、社会参与的领导体制和工作机制，是书香社会建设的基本保障，也是江苏全民阅读工作不断取得突破性进展的一条基本经验。《决定》规定了“全民阅读活动领导小组”各项职责，要求“依法成立全民阅读促进会”。着眼于发挥党政主导作用和社会组织特殊优势，江苏依法推进全民阅读行政组织建设与社会组织建设。经过5次调整充实，江苏省全民阅读活动领导小组成员单位从13个增加到29个，一批关心和支持全民阅读的省直部门单位参与到书香江苏建设中。2015年4月，江苏省新闻出版广电局依法设立公共服务处（全民阅读处），负责“指导协调全民阅读促进工作，承担省全民阅读活动领导小组办公室的日常工作”。这是全国首个以“全民阅读”命名的省级职能部门处室。2016年4月，江苏省全民阅读促进会第一次会员代表大会召开，标志着江苏在全国率先成立了省级全民阅读促进会。^[4]与此同时，江苏积极推动全民阅读组织领导体系和社会团体建设向省辖市、县（市、区）延伸。目前，江苏13个省辖市先后成立了市级全民阅读促进会，13个省辖市和98个县（市、区）均成立了组织领导机构，实现了全民阅读组织领导体系省市县三级行政区全覆盖。

作为全民阅读立法的探路者之一，江苏把全省各地促进全民阅读的成熟做法上升为地方性法规，走出一条立足地方实际、具有地方特点的全民阅读法治之路，在立法、普法、用法、执法方面积累了有益经验。

科学性原则是法律创制过程中摆在首要的基本原则。推进全民阅读立法，首先必须建立在科学的基础之上。在《决定（草案）》起草过程中，江苏立足经济社会发展实际和全民阅读工作实践，集聚省人大科教文卫委、省人大法工委、省委宣传部、省新闻出版广电局、省政府法制办、省社科院、南京大学、南京师范大学、南京图书馆等各界专家学者，组建了政界、学界、业界有机统一的立法调研团队。《决定（草案）》征求意见阶段，江苏通过座谈研讨、专家咨询、问卷调查、网络调查等方式，全方位征询社会各界意见建议，进而作出修改完善、形成《决定》文本，最大限度追求立法的科学性、针对性、有效性和可操作性。

法律要发生作用，首先需要全社会信仰法律。让社会各界对《决定》产生认同感、信任感，是依法促进全民阅读的根本所在。在《决定》颁布以后，江苏通过媒体报道、公益广告、宣传海报、专家解读等方式，宣传阐释《决定》在规范公共部门阅读推广职责、保障人民群众基本阅读权益方面的基本导向，努力使人们发自内心地认可《决定》、信任《决定》，使公共部门自觉将法律规定内化为责任担当，为依法促进全民阅读奠定思想基础。

法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施。推动《决定》落地生根、发挥《决定》法律效力，前提是法定一系列务实的举措。在全民阅读立法过程中，江苏以法律形式明确了一系列切实可行、行之有效的政策措施，特别是明确规定各级人民政府将全民阅读纳入一系列关系全局和长远的政策文件，开展一系列带动力强、影响力大的阅读品牌活动，实施一系列惠民生、解民忧的阅读关爱举措，使各级人民政府依法促进全民阅读能够有据可依、有的放矢，使人民群众在法治过程中有参与感和获得感，有效提高了《决定》的权威性和认可度。

执法检查是加强法律监督的重要形式，行政督查是保证法律严格执行的有效补充。为保证《决定》贯彻有力、落实到位，江苏通过人大执法检查和政府行政督查相结合的方式，依法督促相关职能部门和各级人民政府履行法定职责、落实行政执法责任制，依法充分发挥出版、图书馆、传媒和社会各界力量的协同作用，对社会各界依法促进全民阅读进行监督检查，特别是发挥江苏省人大常委会专项督查的推动作用，通过对专项工作进行专项评估、对地方政府进行工作质询，提高地方人民政府贯彻落实《决定》的自觉性和执行力。