阅读是提高公民思想道德素质和科学文化素养的重要途径，是汲取精神营养的主要渠道，也是孕育民族精神的必要方式和促进国家发展的内在动力。全民阅读水平标志着社会发展的文明程度和精神境界，是衡量社会文明程度的重要标志。重视少年儿童阅读立法和图书馆立法、营造全社会阅读的良好氛围，有利于提高公民的个人修养和全民族的文化水平。世界上许多国家都在关注国民阅读率下降的问题并开始进行阅读立法，以立法的形式来保障全民阅读。从2014年到2017年，我国的政府工作报告都提到了“倡导全民阅读”、“大力推动全民阅读”等，这充分体现了全民阅读在国家层面越来越受到重视。日本和韩国在少年儿童阅读立法、图书馆立法方面有着独特的经验和做法，可以在借鉴这两个国家经验的基础上设计出适合我国国情的少儿阅读立法和图书馆立法，从法律制度与政策层面为公民阅读资源、设施和服务等提供保障和支持。

为了培养公民的阅读习惯、提高公民的阅读能力、营造良好的文化氛围，日本和韩国经过长期的实践，结合本国的具体国情，已在全民阅读立法方面进行了许多有益的尝试，采取了有效的措施，积累了丰富的经验。日本与韩国的阅读法规，都极为重视少儿阅读和图书馆资源利用等问题，通过立法来提高本国国民的阅读水平和阅读能力。日本的阅读立法主要针对未满18岁的少年儿童。日本立法者的观念是，少年儿童阶段的阅读不仅有利于培养他们理解和使用语言的基本技能，而且还能维持公民整体的高素质。^[1]

自明治维新以来，日本就关注到读书不仅能提升公民的素质，也能增强国家实力。儿童时期是形成阅读素养的关键时期，儿童阅读习惯和阅读能力的培养至关重要，少儿阅读的品质和深度直接影响国家的未来和发展。日本国会与政府意识到培养少年儿童阅读兴趣的重要性，对儿童语言能力和阅读素养的培育非常重视和关注，目的就是提高少儿独立思考的能力。一方面，就少年儿童阅读进行立法；另一方面，积极促进法律的实施。2001年12月5日，日本国会通过了《少年儿童读书活动推进法》，并于同年12月12日正式施行。这部法律旨在促进少年儿童的读书活动。该法的主要内容是：①规定了推进儿童读书活动的主体。读书活动需要有关机构的推进，该法规定了3类主体，即国家及地方公共团体；相关企业；父母及其他监护人等。这3类主体在推进儿童阅读过程中承担着不同的义务和责任。②规定了推进儿童读书活动的具体程序。如何推进儿童读书活动？必须制定相应的推进计划，该计划对于推进儿童读书活动和改善儿童读书环境应具有可操作性。③规定了儿童读书活动安排，每年的4月23日为“儿童读书日”，要求文部科学大臣在当日表彰读书活动的优秀实践团体，全国的公共图书馆要在读书日前后举行与儿童阅读有关的活动。^[2]日本政府注重将保障少年儿童阅读的理念贯穿于立法之中。日本的立法者认为，阅读是国家传统文化传承中非常重要的环节，而少年儿童则是传统文化的传承者。在少年儿童中推广阅读，不仅有利于提高他们的学习能力，更有利于丰富他们的人生经历。对于少年儿童的阅读，必须要借助法律的力量加以保障。

有调查报告显示，韩国公民的阅读质量和层次比较高，绝大多数公民有着正确的阅读理念、较强的阅读意识和良好的阅读习惯，这与他们从小在校园中受到的培养和教育有着必然的联系。韩国重视校园的阅读活动，《阅读文化振兴法》对此有专门的规定。阅读氛围对于阅读是极其重要的，对少年儿童而言，校园是塑造人格、学习知识和培养兴趣的主要场所和阵地，韩国立法者重视校园阅读，将基础教育与少儿阅读较好地结合起来，注重培养少儿的阅读水平和能力。韩国立法规定：为保证学校阅读的日常化，学校负责人要在学校内配备一名以上的图书管理员或者专门负责阅读活动的老师。^[3]通过保障少年儿童的阅读来增强和提高全民族的文化素质和精神修养。

作为公共文化资源和公共文化服务设施，图书馆这个硬件可以为公民阅读提供必要的场所，包括学校图书馆和公共图书馆。日本和韩国的阅读立法中涉及图书馆的设立与运营保障方面的内容。

日本是亚洲较为发达的国家，公共图书馆数量、普及率和藏书量都是亚洲第一。^[4]在日本，公共图书馆一直承担着推广阅读的重要职责。从日本图书馆立法的规定来看，日本有《图书馆法》、《学校图书馆法》（1958）等。这些法律规定了公共图书馆和学校图书馆的设立、图书馆设施的建设、图书馆经费的来源以及图书馆具体的运作等内容，包括图书馆的建筑标准、馆藏资源、开放时间，图书馆管理员的招聘、岗位安排、具体职责等等。法律规定较为完善，且具有可操作性，使得有关机构在实施图书馆的设置和运作中有法可依、依法运营。此外，日本采用配置“流动图书馆车”的方式，专门为居住地离开图书馆较远的少儿提供阅读书籍的便利。^[3]日本的图书馆引入了最新的信息系统，读者可以在网上进行图书检索和图书借还，既方便读者查询，也提高管理图书的效率，使得公民的阅读更为便捷有效。在图书馆的经费方面，日本主要是由政府拨款来支持图书馆的设施建设和图书资料的配备和完善。^[3]

从20世纪90年代开始，韩国就非常重视图书馆对阅读的重要作用。韩国图书馆界人士的观念是，图书馆的主要功能就是为公民提供更多的读书机会，而图书馆在发挥其功能的同时可以促进读书振兴。1994年3月24日，韩国国会通过了《图书馆与读书振兴法》。这部法律包含了图书馆条款与阅读条款，有韩国学者认为，这部法律的颁布对于提高出版物的销量是有利的，但是有悖于图书馆的公益性理念。2006年，韩国国会对《图书馆与读书振兴法》进行了全面修订，拆分为《图书馆法》和《阅读文化振兴法》（Reading Culture Promotion Act）两部法律。《阅读文化振兴法》^①的立法目的是规定读书文化振兴基本事项，提高国民知识水平，培养健康的情操，建立终身教育基础，强化国家竞争力，保障国民的平等读书活动机会，改善生活。^[5]该法的主要内容有：①规定了阅读文化振兴的机构与相应职责。全民阅读推广的官方机构是文化体育观光部；地方政府的主要职责是制定和实施读书振兴计划、完善阅读设施和设备等；学校的主要职责是设置阅读课程、组织阅读活动、建设学校图书馆等。②规定了阅读文化振兴的规划与实施步骤。文化体育观光部应该制定远期规划和近期规划，即观光部每5年制定一份读书文化振兴计划，而每年则需要制定年度计划，同时发布读书振兴年度报告。另外，该法律还规定了地方政府也需要制定读书文化振兴的年度行动计划。③规定了阅读文化振兴的活动形式。国家有义务鼓励和引导公民参与读书文化振兴活动，设立读书月、读书日等。韩国按照不同地区或图书分类，设立图书馆和地区分馆，更有助于图书馆的均衡发展和知识的传播。^[3]在阅读经费方面，韩国首尔的法律规定，市长应考虑为图书馆设施的改善和图书资料的购买提供一部分经费保障。^[3]

日本和韩国在少年儿童阅读立法和图书馆立法方面都有着较为成功的做法与经验。从他们在这方面的立法来看，各有特色也有类似的地方。日本的特色在于，设立专门的儿童图书馆或者图书馆中的儿童专区，使得儿童能够在知识的海洋中遨游，寻找到读书的乐趣，从而推进少儿读书活动。而且，日本的图书馆还对家长进行专门指导，指导家长如何为孩子挑选图书、如何给孩子创造阅读的空间。在校园阅读中，日本和韩国都设置了由教师进行引导和讲解的阅读课程，将阅读教育贯穿于整个基础教育之中。在图书馆的投入中，都是以政府（中央政府或地方政府）拨款为主，政府对图书馆的大量投入，更有助于图书馆功能的发挥，也更有利于公民的阅读。

我国的全民阅读立法尚处于初始阶段，通过对日本、韩国全民阅读立法的考察，尤其是阅读理念、少儿阅读立法以及图书馆立法等方面，可以看出这两个国家的阅读立法体现了相同的立法精神，值得我国立法时加以借鉴。

江苏、湖北、辽宁、深圳和四川出台的5部全民阅读地方性法规和规章针对本地区的实际情况，对立法的目的、全民阅读的组织管理、全民阅读经费、全民阅读工作队伍保障机制、全民阅读服务的重点人群、阅读资源的整合、全民阅读特色与品牌项目以及监督评价与法律责任等内容作了明确规定。目前，我国尚未出台国家层面的全民阅读法律，但是，我国的全民阅读立法已经被国务院法制办列入了立法计划，即《全民阅读促进条例》。此外，全国人大常委会制定通过的《公共文化服务保障法》已于2017年3月1日实施，该法作为《全民阅读促进条例》的上位法，可以为该条例的制定提供有益的思路与经验。而且，全国人大常委会已经颁布了《公共图书馆法》，该法将于2018年1月1日正式实施，这是公共文化领域继《公共文化服务保障法》之后的又一部重要法律。《公共图书馆法》明确了政府在公共图书馆建设和发展中的主导作用，其内容也涉及全民阅读的问题。

我国的阅读立法还处于起步阶段，需要进一步完善。以立法的形式推动全民阅读可以有效地提升整个国家和民族的阅读水平。随着科技的快速发展，计算机、电脑、互联网、手机等新媒体的出现改变了传统纸质书籍作为唯一阅读方式的状况。这些新发展对我国全民阅读立法也会产生一定的影响。因此，我国的全民阅读立法需要在借鉴他国立法理念、成果和精髓等有益经验的基础上，立足于中国国情，制定出切实可行的阅读法律法规。

在几千年历史长河中，我国的传统教育崇尚读书，但是古代读书倡导的是“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉，书中自有千钟粟”这样的功利性阅读。这种功利性的教化色彩使得国人总是“怀着非常沉重的心情去阅读”。^[6]传统对现代的影响和渗透是根深蒂固的，由于我国公民长期以来形成了功利性的阅读观，而且这种阅读的观念铭心刻骨，具体体现在家庭中家长望子成龙心切，简单地以阅读为工具，过早教儿童识字；学校教育注重填鸭式的应试教育；社会上盛行速成教育等等。僵化的应试教育轻视、甚至延误了阅读。^[7]在应试教育的大环境下，教师和家长都把教材以外的书看成是影响少儿学习成绩的“闲书”，这样的理念与做法导致的结果就是成年人不读书，少年儿童不爱读书。我国公民的阅读量相比于发达国家公民的阅读量很低，但阅读量仅仅是一个方面，还应该看到传统教育理念、现代教育体制、客观教育现状、公民文化素质等因素。阅读理念是普及全民阅读的基本指导，应该借鉴日本、韩国的做法，转变阅读观念，为阅读创造相对宽松的氛围和环境，使得阅读者逐渐摆脱功利性阅读，缓解心理压力，促进阅读习惯的形成，把阅读作为一种愉悦的人生享受。

随着我国体制改革的不断深入，我国政府职能逐渐由管理型政府向服务型政府转变。在全民阅读的倡导过程中，无论是中央政府还是地方政府，政府的服务职能都应该得到充分体现。在中央政府的指导和号召下，地方政府在推动全民阅读中必须有所作为。具体体现在承担起阅读场所建设、阅读能力培养、阅读内容引导和阅读经费保障4个方面的具体责任。在阅读场所建设方面，政府应该致力于公共图书馆的建设，为广大公民提供良好的阅读环境。此外，还应该通过立法鼓励书店、社区等组织为公民阅读提供场所，增加书籍种类。在阅读能力培养方面，阅读立法要重视公民综合阅读能力的提高，尤其是要培养青少年的阅读能力。可以参照国外的做法，制定出一整套测试阅读能力的标准，并将其作为考核学校教育的内容之一。在阅读内容引导方面，全民阅读立法所关注的不仅仅是专业性阅读，还应该包括各类普通书籍、中外名著的阅读，尤其是阅读中华古典书籍，汲取中华优秀传统文化中的精华。在阅读经费保障方面，立法应该明确政府的财政支持，保障全民阅读的经费支出。还可以通过减免税收等方法，对出版社、读书社、书店、书屋等组织给予优惠。

从日本和韩国全民阅读立法来看，都比较注重制定长期和短期规划，他们在立法后提出了五年计划，这一有益的做法值得借鉴。日韩的阅读立法条款虽然规定比较原则，但是权利与义务界定清晰，辅以中长期行政规划，兼顾了强制性与适度的弹性。我国在进行全民阅读立法时，应规定我国政府和地方政府必须制定我国全民阅读的长期发展规划。国外的立法实践表明，全民阅读的实施机构、经费支持和活动项目等都是属于关键性条款。对于这些关键性条款，阅读立法都要加以明确规定。

日本非常重视少年儿童的阅读，并就此专门进行立法，在基础教育与少儿阅读之间找到了较好的结合点。韩国公民注重学校、家庭读书氛围的形成和培养未成年人的阅读意识。这些都可以为我国所借鉴。但是多年来，我国的教育体制偏重应试教育，所有的基础教育都围绕着“高考”这根指挥棒，家长望子成龙心切，恨不得自己的孩子都能考上清华、北大，甚至哈佛、耶鲁。学校以入学率为考核指标，从校长到教师再到学生，所追求的就是考出好成绩、考上好学校。社会上的各类补习班层出不穷，家长和孩子疲于奔命，沉重的课业负担使得大部分学生不得不放弃阅读课外书。另外，我国也一直在提倡素质教育，然而家长对素质教育的理解存在误区，认为让孩子学习“琴棋书画”就是素质教育了，于是乎，又让孩子参加各类兴趣班。在如此情形下，要想让儿童定下心来读书，确实有难度。因此，如何在基础教育和少儿阅读之间找到合适的平衡点，是一个极为重要的问题。家庭作为阅读习惯养成与阅读意识激发的首要场所，是阅读教育的基础。家庭阅读环境直接影响了儿童阅读兴趣的养成和阅读能力的发挥。^[8]家庭是少年儿童的第一阅读场所，父母是影响其阅读行为的第一人，父母应该亲力亲为，通过自身的阅读行为来影响和教育子女，培养子女良好的阅读习惯，让少儿把读书作为生活的一部分，以营造家庭的学习气氛和文化环境。儿童时期所养成的阅读习惯和良好修养，会使得他们终身受益。可重点规定少年儿童的阅读问题，例如规定父母或其他监护人应该为少年儿童营造良好、舒适的阅读环境，并保证他们的阅读时间；规定学校把阅读作为基础教育的重要内容之一，提高学生的语言水平，培养学生的阅读能力和阅读素养。具体而言，学校可以开设阅读方面的课程、组织阅读方面的教学，并对学生的阅读进行有益的指导。家长和学校都要重视培养学生的课外阅读习惯。可见，学校的基础教育可以为少儿阅读提供广阔的发展空间，我国的阅读立法在保障儿童阅读权利的同时，应该寻求学校基础教育与儿童阅读素养培养之间的平衡，找出两者的最佳结合点。

作为全民阅读的文献资源中心，公共图书馆的丰富馆藏为全民阅读提供了物质保障，有着无可比拟的优势。例如，为阅读者提供良好、舒适的阅读环境；提供专业性的阅读指导；保障公民平等阅读的权利等。因此，公共图书馆是全民阅读的主要阵地和场所，可以引领全民阅读。全民阅读立法应该充分发挥公共图书馆在全民阅读中倡导者、组织者和实施者的角色和作用。^[9]图书馆以其专业性、权威性和充足的文献资源与场馆资源成为全民阅读的重要场所和主要阵地，是倡导全民阅读、终身阅读等阅读理念的重要力量。尤其是公共图书馆，它是除学校之外与阅读相关的最大的公共文化服务机构，是推广全民阅读的承载者和引领者。图书馆是一片文化土壤，对于传承人类文明、提高公民素养具有重要作用。因此，图书馆应该在全民阅读中发挥其不可替代的重要作用。从目前情况来看，没有哪一家机构能够像图书馆那样拥有如此之多的文献资源，并能以平等、免费形式向全体国民开放。^[10]公共图书馆是一座城市、一个社区最稳固和最可持续的读书场所，倘要深入了解一个城市的全民阅读状况，除去统计调查、问卷调查以及随机调查，首先就要去看城市的公共图书馆，看那里的藏书量，看那里的借阅量，看那里服务的创新项目。公共图书馆，城市全民阅读之魂！^[11]我国于2017年11月4日颁布了《公共图书馆法》，该法对于公共图书馆的设立、运行、服务和法律责任等作了相应的规定。而且，该法对少儿阅读也有专门规定，明确了政府的作用与经费的投入。^②

全民阅读的推动将使得出版界受益，原因是阅读立法可以促进公民阅读，从而吸引广大公民购买更多的书籍。出版社和杂志社的主要使命是策划出版适应社会各阶层、各年龄、各地区读者的图书。既要出版专业化书籍，也要出版普通读者喜爱的书籍，所出版的书籍要体现理性、文明和科学。出版界可以为广大公众和社会创造文化价值，是全民阅读的示范者和引领者，从源头确保公民阅读书籍的质量。而创新出版形式、打造出版精品、出版和推荐高品位和高品质的书籍是出版界的职责。鉴于出版界在全民阅读中的作用，各级政府应该给予出版界以一定的资金扶持，进一步繁荣和促进出版业的良性发展。

阅读是传承文明、更新知识、提高民族素质的基本途径。但阅读毕竟是一种个人习惯，政府以及学校、图书馆、媒体等社会组织应该为这种个人习惯的培养提供服务。阅读习惯是不需要强制的一种志趣、一种力量、一种需要、一种难离须臾的自觉行为，是阅读活动的前提。^[12]有学者认为：把精神审美作为生活习惯的一部分是历来教育所缺失的，这种习惯的建立，则非从小培养深度阅读不可。而社会大众有没有读书风气，还是得看我们大学里的文化是怎样的。^[13]阿根廷前国立图书馆馆长博尔赫斯先生有一句名言：如果有天堂，天堂应该是图书馆的模样。日本和韩国的少年儿童阅读立法、图书馆立法等涉及阅读立法的内容为我国提供了可借鉴的有益经验。全民阅读不仅仅依靠政府和公民的热情来推动，而应该在完善的法律机制下有序运行和发展，通过立法，将少儿阅读、图书馆资源等有效利用等事项规范化，确保全民阅读的长效机制。