每年的4月23日是联合国教科文组织设立的“世界图书与版权日”（World Book and Copyright Day），国内阅读推广从业者一般仅将其简称为“世界读书日”，在此期间的全民阅读推广活动基本不涉及版权宣传；而我国的版权宣传周（每年4月26日前一星期）也几乎与全民阅读绝缘。再加之管理层面上国家新闻出版广电总局和国家版权局的权责分离，全民阅读与版权保护这两个密切相关的主题实际上处于被割裂的状态^[1]。

事实上，网络传播技术日新月异，伴随着全民阅读开展和公众阅读兴趣普遍上升，版权被侵犯的风险也在增加。比如，我国《信息网络传播权保护条例》规定图书馆可以“不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品”，而目前移动图书馆的服务远远突破了“馆舍”的界限。从2002年陈某诉中国数字图书馆侵权案开始，到2017年1月某版权代理公司起诉深圳图书馆、深圳大学城图书馆和深圳大学图书馆未经版权人授权将作品数字化并提供下载，这类侵权案件中的图书馆基本上难以全身而退。

在美国，图书馆也因为大型出版商对版权的严格保护行为而负担增加：兰登书屋卖给图书馆的电子版本比正常售价高3倍，哈珀柯林斯要求其电子书被借阅26次后图书馆必须重新购买，等等^[2]。除资源成本增长之外，种类繁多的电子书格式、电子阅读器类型以及复杂的数字版权管理（DRM）形式，都增加了图书馆的管理负担。这些做法无疑会对公众阅读的服务质量产生负面影响，而公众阅读兴趣下降最终伤害的还是版权和出版行业。

由以上2例可以管窥全民阅读与版权保护之间的矛盾。2014年，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，以更好地“统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为”。法律作为一种以国家强制力为保证、具有普遍约束力的行为规范，可以有效协调全民阅读与版权保护的矛盾。但是，我国的版权法仅有《著作权法》（2010年修订）和《信息网络传播权保护条例》（2013年修订），在新环境下并不能比较完善地处理某些法律争议。正如前文所述的案例，其反映的核心问题在于，传统版权法是建立在“控制作品复制基本理念基础之上”的有限财产权^[3]，即对载体复制行为的控制，然而由于数字资源是不受载体限制的无形内容，因此涉及数字资源的图书馆借阅、文献传递和文献数字化等服务必然会出现法律争议，即“合理使用制度在公益性数字图书馆的不适性”^[4]，导致图书馆在全民阅读服务中面临侵权风险。

2013年，全民阅读被纳入国家立法工作计划；2017年4月，国务院法制办就《全民阅读促进条例（征求意见稿）》征求社会各界意见。但纵观已出台的相关法律法规，尽管有一些引导出版行业的条款，但很少注意到全民阅读中的版权保护问题。是否能以本次阅读立法为契机，探索建立全民阅读与版权保护的协同发展机制，学界对该问题的相关研究还明显不足。

全民阅读与版权保护的同一性关系是显而易见的：①营造全民阅读氛围有利于促进图书消费，从而提升版权收入，鼓励版权者进行再创作；②在版权保护制度下，才能保证优秀的、符合道德法律要求的作品源源不断地向公众供给，才有可能构建“书香社会”；③在全民阅读战略实施下，公民精神文化素质得到提升，更加尊重精神文明成果，一方面会有更多的人投身作品创作，另一方面也会更加尊重版权。此外，两者都具有强烈的行政色彩，以政府力量为执行保障。可以看到的是，重视全民阅读、为全民阅读立法的国家，如美、日、韩等国，包括拉丁美洲的几个西语国家，同时也都是重视创作和版权的国家。

从另一个角度来看，全民阅读与版权保护也存在着冲突性和对抗性的一面，即矛盾性，这是由图书的二元属性所决定的：一方面，图书是人类知识的物质载体，是人类历史不断进步的基石，图书的理想传播效果是被最大数量的潜在读者所阅读；另一方面，图书作为一种商品，它有生产成本、版权成本和利润需求，必然限制了一部分潜在读者无法阅读。因此，人类社会设计了版权法、图书定价制、公共图书馆等机制来寻求平衡。就全民阅读和版权保护的矛盾性而言：①版权保护制度会增加全民阅读的成本，影响公共消费的质量，某些阅读、复制和改编作品的行为也会受到法律的严格限制；②公众阅读行为增加，侵犯版权的风险也会随之增加，数字时代的版权人需要面对数量庞大的侵权者和处在法律盲区的侵权行为；③全民阅读作为一种国家文化战略，它要求提供普惠普利的公益性服务，基本不考量利益平衡，而版权保护着眼于打击非法收益、保障合法收益，因而两者在理念和现实层面都存在冲突。

因此，全民阅读和版权保护绝不是一种此消彼长的零和博弈关系，既离不开彼此，又存在矛盾，片面强调某一方利益最终都会导致双方利益受损。简而言之，在全民阅读的语境下，对版权的保护过度或保护不足，最终都会伤害版权，都不是真正的版权保护。

一般谈及版权保护往往首先关注“保护不足”的问题，全民阅读的推进也的确凸显了版权“保护不足”的困境。全民阅读意味着整个社会的积极参与，从国内外立法实践来看，除政府、学校、图书馆、传媒、出版、书店等行业，还要求社区、医院、监狱、车站、青少年宫等机构提供阅读服务。在面对数量庞大的版权使用者的同时，版权者还要面对越来越发达的传播技术，比如，许多商业性阅读服务机构常常利用互联网的“避风港”原则规避版权风险，通过云盘和用户分享社区等渠道共享阅读资源，版权人往往难以追责取证。

另一方面，考虑到全民阅读和版权保护的复杂关系，过于严格的版权保护手段同样有害。以出版商对图书馆的借阅限制为例，目前出版商的做法实际上是要求图书馆将电子书当做纸质书一样管理，方式包括限制使用载体、限制借阅时间、限制并发操作、限制使用寿命等^[5]，数字资源所具有的多终端、易复制、可并发、不损耗等优于印刷型文献的特性则被强制移除。在严格的版权保护措施下，本来成本十分低廉的电子书并没有带给图书馆多少实惠，反倒是可能因购买阅读终端、读者异常行为（如频繁借阅、大量下载等）、数据库版权不可买断且使用费连年增长等问题导致版权购置成本增加，而且读者的数字阅读体验也并没有得到提升。图书馆成本上涨且服务质量下降伤害的将是公众的阅读兴趣，那么潜在的阅读消费行为也会相应减少，这就违背了版权保护的初衷。

与此相反的例子是网络作家的版权收入增长。与实体书作家相比，网络作家需要面对更加猖獗的盗版行为，受到的版权保护力度也更弱。但是随着数字阅读产业的蓬勃发展，知名网络小说作家唐家三少的版税收入从2012年的3 300万元连年增长至2016年的12 200万元^[6]，而以纸质书销售为主的畅销小说作家最高版税收入同期内仍然停留在两三千万元。

因此，合理的版权制度不只是严格程度和执法力度的问题，在制度框架内的版权运作（如近年来热门的影视剧改编）和版权付费方式（如打赏、订阅、按页收费等）创新，同样可以起到维护版权收益的作用。因此，形成全民阅读与版权保护之间良性循环应当建立在版权适度保护的基础之上。

全民阅读立法不等同于《全民阅读促进条例》这一部法律的出台。全民阅读立法代表着一种立法理念和立法趋势，它将保障公民阅读权的思想纳入本国的法律体系之中，具体表现为专门性的阅读促进法律、相关行业性法律条款、其他有联系的法律条款以及配套的规章制度。以日本的阅读立法为例，日本有专门性法律《促进儿童阅读活动法》（专门性立法），在《国立青少年教育振兴机构法》（教育领域立法）和《文字和印刷文化振兴法》（出版领域立法）中也规定了促进阅读的条款，甚至在《战俘收容所待遇规则》和《监狱法》中都含有保障阅读权利的条款。

目前学界对全民阅读立法的讨论大多集中在中央及地方制订《全民阅读促进条例》的得失，因此也忽视了全民阅读与版权保护的矛盾性等实际操作的问题。全民阅读作为一种长期的国家战略选择，涉及社会的各行各业，不仅需要某一部专门性的法律，也需要在相关法律中加入促进全民阅读的条款，从而形成公民阅读的法制保障体系，这才是真正的全民阅读立法。

2013年以来全民阅读立法的呼声越来越高，全民阅读开始步入法制时代。以本次全民阅读立法为契机，如果可以在《全民阅读促进条例》及其配套法律法规中，或在版权法的修订过程中考虑相关争议问题，自上而下地做出制度性安排，那么就可以协调相关责任方的权利与义务，为全民阅读设定一个适度的版权保护机制，尽可能地减少全民阅读与版权保护之间的负面影响，强化其正反馈，从而实现全民阅读与版权保护的双赢。

需要指出的是，版权既包括人身权，又包括财产权。对人身权的维护是版权保护的底线，根据《伯尔尼公约》第六条规定，版权内的人身权“不受作者财产权的影响”，即便“财产权利转让”后，作者仍然享有署名权、修改权、保护作品完整权和名誉权等精神权利。在全民阅读的推进过程中，不仅不应该侵犯版权中的人身权，而且要更主动地维护这些权利，引导公众尊重精神文化领域的劳动者及其劳动成果。然而，全民阅读作为文化领域的政策，它在推进过程中对经济利益的分配问题有欠考虑，所涉及的版权争议也基本都是经济纠纷。因此，在全民阅读的语境下，版权保护的核心问题实际上是财产权问题。

我国《著作权法》和《信息网络传播权保护条例》都有涉及全民阅读的版权保护条款，主要是通过列举式的规定，减免了某些版权付费责任以保障与公共福利密切相关的版权使用行为。一般包括以下3种情况：①涉及弱势群体的版权使用行为，如我国《著作权法》规定“将已经发表的作品改成盲文出版”可以不必付费，《信息网络传播权保护条例》则规定网络提供免费扶贫读物可以通过先公告、后付酬的形式使用版权；②涉及民族交流和科教事业的版权使用行为，如我国《著作权法》规定“以汉语言文字创作的作品翻译成少数民族语言文字作品在国内出版发行”、“为学校课堂教学或者科学研究，翻译或者少量复制已经发表的作品，供教学或者科研人员使用”可以不必付费；③涉及一般公共服务的版权使用行为，如我国《信息网络传播权保护条例》规定图书馆可以在馆舍内提供数字作品。

但是，这些条款还存在不足：第一，仅注意到了减免付费责任，即版权人向公共利益让渡部分财产权利，而没有考虑版权人是否可以从公共福利中获取利益，这样的立法理念对于版权人来说不够公平，立法应该考虑利益博弈的平衡；第二，版权法不是专门为全民阅读而立，因此必然会有法律适用覆盖面不足的问题，同时，版权法采用的是传统的规则式立法，对一些新出现的法律争议难以适用。

由于目前的版权法在全民阅读语境下存在相当程度的法律盲区；同时，鉴于全民阅读语境下版权适度保护的原则，一方面，版权人应当让渡部分财产权利，以满足公共福祉，促进全民阅读发展，另一方面对付费责任应更加明确，使版权人对侵权行为的追责有法可依。因此，以本次全民阅读立法为契机，笔者建议从以下5个方面，对全民阅读立法体系进行合理地构建和调整。

第一，设立政府主导的全民阅读版权基金和国家付费机制。与全民健身类似，全民阅读是一项由政府主导的普惠普利性的国家战略。涉及公共福祉的版权付费问题，应当由政府负责，包括：①为弱势群体的版权使用付费，包括贫困人群、留守儿童、孤儿、残疾人等；②为文化传播和国际交流的版权使用付费，促进汉语和少数民族语、外国语的双向翻译；③为公共阅读服务的集体版权采购付费。设立版权基金和国家付费机制的优点是执行力强、议价能力强，一方面保证了版权人权益和基本的阅读服务，另一方面也会降低整体付费成本。

第二，为公益性阅读服务机构设立法定许可制度、公共借阅权制度或限定版权赔偿金。①法定许可制度是指传播者和使用者不需要著作权人同意即可使用作品，但应向著作权人支付报酬。我国的版权法出于公共利益考虑，对报刊转载、编写教材、制作录音等规定了法定许可，由著作权集体管理组织收转报酬。设立法定许可制度可以有效降低公益性阅读服务机构的侵权风险，但行政性质较强。②公共借阅权制度是指版权人可以根据公共借阅次数获得报酬。为公益性阅读服务机构设立公共借阅权制度一方面可以避免版权纠纷、特别是数字资源借阅的版权纠纷，另一方面保证了作者的版权收入。但是，公共借阅权会显著增加这些机构的运营成本，需要国家给予专项经费支持。③一般来说，公益性阅读服务机构的侵权行为既不会主观故意，也不会有违法所得，我国《著作权法》对此类行为的版权赔偿金有五十万元上限的规定。通过重新限定版权赔偿金的下限和上限，既可以维护版权人权益，也会降低公益性阅读服务机构的非故意侵权案件的赔偿成本。

第三，为阅读弱势群体减免版权责任。阅读弱势群体是指因身心原因无法常规阅读的人群和因为某些原因无法正常利用一般阅读设施的人群，包括阅读障碍患者、文盲、少数民族、残障人士、囚犯、农村贫困人口以及边远地区居民等。^[7]在现有版权法规定下，减免版权付费责任的条款覆盖面不足。比如，《全民阅读条例（征求意见稿）》提出要为盲人提供有声读物，那么，阅读服务机构为盲人（包括其他视觉障碍者、阅读障碍患者、文盲等）制作有声读物、朗读录音，或者提供当面朗读的行为，是否可以减免付费责任？通过立法，既可以利用版权使用事先声明、法定许可、行政许可等方式，也可以通过扩大图书馆、农家书屋等机构的合法服务能力和范围等手段来满足阅读弱势群体的需求。从法律上的不平等出发，关注弱势群体，才能更接近于实现事实上的平等。

第四，发展版权中介。针对全民阅读的特殊性，可通过立法的形式引导和繁荣版权中介，将版权风险转移给专业机构，全民阅读推广机构以转授权的形式使用版权，包括：①发展著作权集体管理。我国版权法规定了著作权集体管理的形式，但我国的著作权集体管理团体只有音像著作权集体管理协会、文字著作权协会等，数量、覆盖面和执行效率与发达国家相比都尚有差距。涉及全民阅读的版权管理交由集体管理团体，可以有效降低风险、简化工作流程。②发展商业性版权中介。美国的Over Drive、3M公司，国内的超星公司等，它们向出版社批发版权资源后，再转售给公共图书馆等机构。通过制订税费优惠等条款，可以促进这些企业的发展，以提供价格更为低廉的全民阅读服务。

第五，鼓励用户版权付费方式的创新。传统的版权交易收益建立在二八定律之上，但互联网公司早已证明长尾理论才是这个时代的主旋律。2016年被媒体称为“知识付费元年”，知乎、得到、果壳等公司推出的知识付费产品表现抢眼，与此同时，微信、微博平台对自媒体的“打赏”、网络阅读平台的“订阅”都取得了不错的成绩。随着公众版权意识的增强，不能假定公众的阅读服务需求一定是“免费”或“低价”的，事实证明公众愿意为优质的阅读产品付费。而且在长尾理论的影响下，单个用户的付费成本也比较低。在全民阅读立法的形势下，应当考虑通过法律条款鼓励用户版权付费方式的创新，将比较成功的付费方式抽象化和法制化，引导其健康有序地发展。同时，减少自媒体、自出版等新型阅读服务平台的法律障碍，比如要求统一的数字版权在线注册途径和追踪保护手段等。

国内研究常常将全民阅读立法视为“软法”^[8]、“促进型立法”，但实际上这是将全民阅读立法完全等同于《全民阅读促进条例》。然而，作为一项国家战略，仅仅出台一部法律不可能协调如此多的权利主体。全民阅读立法是一种趋势和立法理念，它既需要一部专门性的法律，也需要其他部门法律的配合，既有促进型立法，也有管理型立法，才可能形成覆盖全面的以保护公民阅读权为核心的法律保障体系。反过来看版权法也是一样，就版权制度与相关政策的协调性而言，版权保护只是实现精确政策目标的“钝器”，只有把版权制度与其他政策结合起来，相关政策建议才有可行的依据。^[9]结合全民阅读政策，同样可以对目前的版权法体系提出合理的修订意见，以便更好地保护版权。因此，应当以此次全民阅读立法为契机，着力形成全民阅读与版权保护协同发展的长效机制，进一步在公众中普及全民阅读和版权保护的理念。