从2006年中宣部、中央文明办等部门联合发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》起，到2012年中共十八大报告从国家战略层面明确提出“开展全民阅读活动”，“全民阅读”在公共政策层面逐渐成为国策。自此，中国开始进入全民阅读的时代。^[1]全民阅读活动开展以来社会整体成效显著。^[2]而当全民阅读正蔚然成风、取得良好社会反响的时候不能忽视作为全民阅读基础支撑的出版产业。因为，如果将全民阅读视为大众文化的盛宴，那么出版产业就是精神食粮的产地。作为全民阅读链的上游，出版产业发展的好坏直接影响全民阅读的最终成效。为此，在全面依法治国的历史背景下，中国出版产业发展不仅仅是应得到政策的扶持，更应在法律层面得到制度的长期保障。

伴随着全民阅读活动的深入与出版产业的改革，促进中国出版产业发展不仅有立法的必要而且时机相对成熟。

在中国全民阅读时代，出版产业是阅读产品的供给者，它本应体现一种“传播社会文化、促进社会发展”的担当者角色。然而有识之士看到，“在日渐膨胀的出版物市场中，粗制滥造、模仿跟风的产品却大大降低了全民阅读的意义”，由此发问“全民阅读，出版业何去何从”。^[3]根据《中国文化及相关产业统计年鉴》数据显示，从2010年至2015年中国图书种数逐年增加，平均增长率约为7.8%，但是册数增长时增时减，平均增长率为3.9%，零售销售金额逐年增加，平均增长率为7.2%。^[4]基于此，业内人士认为，我们出版业的所谓发展，只是在经济规模意义上的发展，而在促进全民阅读的意义上，这种发展是乏善可陈的，^[5]并认为中国出版产业面临着“滞胀困境”，即图书出版和销售册数没有明显增加，但出版和销售总金额大幅增长，同时产品大幅涨价。^[6]这在世界历史上是有过前车之鉴的。在日本，以出版社、图书交易公司、书店三者之中的“大腕”为主推行的泡沫路线曾经加速出版行业混乱和崩溃。^[7]可以想见，如果中国出版产业不摆脱这种困境，不仅自身发展难以为继，也会使全民阅读事业前功尽弃，乃至给整个国家文化建设带来灾难性影响。

中国出版产业在当前遭遇困境的主要原因有：①不同价值导向的冲突。经济导向下的出版是被动式地迎合大众口味、难免低俗；文化导向下的出版是主动地引导民众兴趣、走向高雅。当社会风气比较浮躁时后者往往处于劣势，例如很多经典图书销售量远比不上某些作为通俗读物的畅销书。②不同社会评价的冲突。在功利主义评价机制驱使下，人们追求更多的物质利益而轻视了精神追求，而人文主义虽然强调了精神追求的价值，但是在短期内很难产生明显的效益。当社会追求物质利益重于精神利益时，前者往往在市场中大行其道，例如本应多读书的学生群体为了考试可能极大地缩小阅读的范围。这归根结底是因为文化产品的特殊性使得单纯以经济价值衡量的市场机制失灵。

法律规制具有解决市场失灵问题的功能，^[8]所以面对“市场失灵”现象，除了政策调节外，中国出版产业更需要通过法律调整来促进行业发展。不能否认政策在促进出版产业发展中发挥了积极作用，但是法律相比较于政策的优势在于从产业长期发展看，法律促进是更为重要、更为基础的方式，它有利于构建良好的制度基础、形成稳定的制度体系和规范化的发展秩序、提升政策的推动实效^[9]。对于出版产业，法律规制不仅可以促进产业繁荣，还可以最大限度地减少市场主体的扭曲行为，甚至起到该产业的关联效应，带动其他产业的发展，使中国出版产业走出困境，所以，促进中国出版产业发展的立法正当其时。

促进中国出版产业发展立法不仅要解决一个行业困境，还要通过保障全民阅读事业而提升公民文化素质和国家文化软实力。在全民阅读时代，全民阅读与出版产业发展共同构成了推进立法的双动力。

全民阅读对国家而言是一种发展战略，因为一个民族的思想基础和核心价值体系的建设离不开阅读，中华民族共同的精神家园建设更离不开阅读^[10]。对个人而言全民阅读是对公民阅读权利的一种集体保障。全民阅读于国于民的有益性构成了这种体制正义的基础，所以政府负有保障全民阅读的义务。当政府经历着从“传统政府统治模式”到“新公共管理模式”再到“服务型政府模式”的演变，^[11]行政对社会的影响不再局限于经济与政治领域，它还通过给付行政积极从文化领域发挥保障公民权利的功能。因为，作为政府的一项职责，给付行政在现代社会包括提高人们生活质量的应有福利的行为，即给付行政一方面通过为个人提供特定目的的支持，另一方面通过建设公共设施，保障和改善公民的生活条件^[12]，即国家提供给社会大众的服务，个人可以社会的一分子来分享之^[13]。在当下语境中，给付行政的目的应从生存照顾转向福祉提高。^[14]所以，满足公众阅读需求就是现代服务型政府应该给予公众提供的一种集体保障。

这种保障依赖于出版产业的健康发展。中国新闻出版研究院做的《全国国民阅读调查报告》显示，2010—2016年成人图书阅读率平均为56.3%，未成年人图书阅读率平均为80.23%，近3年未成年人图书阅读率增速高于成年人，这说明全民阅读在未来社会有更大的发展空间。这就需要出版产业提供更多更好的阅读材料。在当今知识爆炸的年代，社会缺乏的不是信息，而是如何选择信息，随着印刷技术的发展，出版产业对于全民阅读供给在数量上不是问题，但是出版物质量的好坏成为能否满足全民阅读需求的关键。固然产业发展离不开市场，而市场以需求为导向，但是如果仅凭个人好恶，很可能一些低俗乃至非法阅读材料会在短期内占领市场。为此，立法应以全民阅读为文化价值导向，以提高国民素质为根本目的，通过法律调整机制，避免市场的短期效应。

国外出版业发达国家一般依法促进出版业发展。^[15]在相关立法模式上分为集中式与分散式两种，前者以日本、韩国为代表，它们制定了包含出版在内的文化产业基本法，基本法中有关于促进出版产业发展内容；后者以美国、法国为代表，它们虽无文化产业基本法，但部门法中有扶持出版产业的相关条款。

为了扶持以出版业为代表的文化产业发展，日本专门立法以促进本国相关产业发展，主要有《文化艺术振兴基本法》《内容产业促进法》，其采取了税收优惠、加大人才培养、技术开发支持等多项具体措施。此外，日本还有《反不正当竞争法》《禁止垄断法》《大规模零售店铺法》等完备的市场竞争法体系，以保障包括出版业在内的各行业的市场秩序。韩国有《文化产业振兴基本法》，该法明确将出版业纳入文化产业，要求政府制定振兴文化产业的基本计划和具体实施步骤，规定了对相关产业公司进行支持的力度和标准，依法设置文化产业振兴基金，规定对包括新闻出版业在内的文化产业的税收优惠。

美国无专门的出版法，而是通过《版权法》《传播庄重法》《反猥亵法》等法律规范出版市场，通过《反托拉斯法》《克莱顿法》《联邦贸易委员会法》等法律建立市场竞争法治秩序，让出版企业在市场中自由发展，政府对出版企业并无特别干预，而且从社会利益出发通过税收优惠来促进出版产业发展，并建立各类基金会来资助科技、人文类等学术性图书或杂志的出版。与提倡自由竞争的美国文化产业政策不同，法国并没有把文化发展视作单纯的市场或产业行为，而更看成一种国家行为，注重政府的行政庇护与大力扶持。^[16]法国提倡“文化例外”，反对文化市场的自由贸易，因而其新闻出版法规和相关制度中有更多对本国文化进行保护的内容。法国有专门的出版法，即《新闻出版自由法》，该法与《关于新闻多样化和公开性的法律》《竞争法》一起促进出版产业的发展。除通过降低出版业的税率、直接资助和补贴来促进本国出版业发展外，法国还通过了“雅克•朗法”对图书价格实行统一定价制度，该举措最大限度地创造了图书销售的公平竞争环境，也赢得了业界的赞许和支持。^[17]

国外以日本、韩国、美国、法国为代表的发达国家关于促进出版业发展的立法共同特征有：①明确出版产业作为文化事业一部分的法律地位。②通过国家财税制度资助出版产业发展。③采取“减少行政许可、加大政府购买服务”形式对出版行业进行管理。④以基金形式吸纳民间资本进入出版产业。⑤将行业自律与法律他律结合起来。比较而言，由于地缘特征，日本、韩国立法模式更接近中国国情，在中国，制定一部专门促进出版产业发展的法律更合适。

以法律规范的效力等级划分，改革开放以来，中国出版产业还没有直接相关的法律。与出版相关的行政法规有《出版管理条例》，其中第七章“保障与奖励”有关于促进出版产业发展的规定，其中强调了对优秀的、重点的出版物和教科书的支持，部门规章有《新闻出版行业标准化管理办法》《新闻出版许可证管理办法》《网络出版服务管理规定》《出版物市场管理规定》，其中《网络出版服务管理规定》第五章“保障与奖励”强调国家支持、鼓励下列优秀的、重点的网络出版物的出版。《出版物市场管理规定》第五条规定国家保障、促进发行业的发展与转型升级，扶持实体书店、农村发行网点、发行物流体系、发行业信息化建设等，推动网络发行等新兴业态发展，推动发行业与其他相关产业融合发展。地方性法规有《吉林省出版管理条例》《山东省电子出版物管理办法》《江西省出版监督管理条例》《天津市电子出版物管理条例》《云南省出版管理条例》《合肥市出版物市场管理办法》《上海市出版物发行管理条例》《辽宁省出版管理规定》《青海省出版物发行管理条例》《黑龙江省出版管理条例》等，也有相关保障出版产业发展的规定。

国内关于出版产业的法制特点是：①法律规制以规章为主，法律效力层级相对偏低。②关于促进出版产业发展的规定比较抽象。③政府对出版产业的监管仍是主要内容。④出版产业的法律定性逐渐明确，例如：2011年国务院修改《出版管理条例》，将“出版事业”修改为“出版产业和出版事业”，表明从2003年开始，伴随文化体制改革，中国出版行业由事业单位转向企业的市场主体地位得到法律确认。

在法律规范上，出版产业虽然明确了其企业性质，但是由于其生产的文化产品特殊性，在产业发展策略上应有不同，应重视社会效益。2016年出台的《中华人民共和国公共文化服务保障法》虽然没有直接促进出版产业发展的措施，但是它的一个核心内容是加大和落实各级政府对公共文化服务的事权和支出责任，而全民阅读是公共文化中一个重中之重。这也意味着政府在保障全民阅读发展中必然要加大对出版产业的支持力度。况且中国全民阅读立法正在兴起，中央层面立法正在进行中，地方层面立法已经有部分省市展开，全民阅读立法的兴起会对促进出版产业发展的立法起到直接推动作用。出版产业属于文化产业中的一部分，而中国目前有制定文化产业促进法的意向，如果两类法都制定是否会重复乃至是一种浪费？回答应该是否定的。因为即使文化产业促进法制定出来，由于文化产业的广泛性，也不能很详细规定出版产业发展的措施，如同2016年颁布的《中华人民共和国电影产业促进法》一样，制定中国出版产业促进法仍有必要。

在全民阅读时代，基于提高公民文化素质的目的，促进中国出版产业发展的立法应该采取激励机制。法律激励机制通过责任的配置和惩罚规则的实施，内部化个人行为的外部成本，诱导个人选择社会最优的行为。^[18]因此，立法应明确政府加大相关财政投入，从保护正常的出版市场竞争秩序、保证公私合力对出版投入力度、保障出版产业发展创新的途径等方面而展开。

正常的出版市场竞争秩序是出版产业发展的基础环境，为此立法主要可以从以下方面进行规制。

第一，加大知识产权的保障力度。除了继续加大打击盗版等侵权行为之外，应该注重对著作权人的合法利益保护，建立公共借阅权法律制度。虽然公共借阅权在中国推行有诸多困难，但其中主要还是补偿支付问题，^[19]而随着中国经济的发展，当公共财政具备实力后，从发展公共文化的角度应该实施公共借阅权制度，通过维护著作权人利益以鼓励文化产品的创作。

第二，完善出版物定价制度。虽然国外图书定价制度具有不同的发展历程、内容与效果，中国出版业的宏观环境与市场环境决定国内有必要推出灵活的、以市场为导向的图书固定价格制度。^[20]但是应当看到图书定价制度有其存在合理性，尤其在出版产业市场欠规范而市场调节功能尚未有效发挥时，对图书价格尤其是网络销售图书价格进行适当规制是有必要的。

第三，建立优秀出版物奖励机制。通过专业评价结合市场反馈建立优秀出版物评估机制。这种评估不仅考虑一部作品的可接受的宽度，也从文化角度考察一部作品的思想深度。通过法律与经济两种手段结合培育理性的出版物市场，避免“劣币逐良币” ^[21]现象发生。

出版产业提供的产品对于公共文化而言是一种公共物品，对此相比较于其他营利性产业而言，有必要通过立法构建政府与民间合作机制，以利于相关发展投入。

第一，政府加大出版产业财政投入力度。采取税收、补贴等财政手段是许多国家支持出版产业发展的法定措施。中国不能说没有这方面的政策规定，但是缺乏相关的法律规范，需要通过立法规定将这些财政措施形成长期制度。

第二，鼓励民间资本投入出版产业。民间资本有意愿投入出版产业，但是需要解决长期困扰中国出版产业的身份性歧视问题。立法应赋予不同主体在出版产业发展中的平等权。

第三，通过公私合作制（Public-Private Partnership，PPP）^[1]项目实现公私合作开发。出版产品尤其是精品的开发需要前期的大量投入，而后期的经济效益存在较大的未知因素。所以，有必要通过公私合作以PPP项目形式分担风险，即在出版产业发展中，公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。^[22]通过立法明确出版产业PPP项目的流程及其权责分配。

文化产业的兴衰关键在创意，创新对于出版产业而言是发展的不竭动力。为此，法律制度应从体制与机制两方面保障创新的途径。

第一，保障体制创新。比如，“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”^[23]，建立和完善出版产业独立的公司法人治理模式，使经营管理者有条件具备更长远的发展眼光。再比如，建立包容并蓄的监管体制，将政府他律与行业自律相互结合，维护市场秩序。随着出版业市场化进程的不断深入，在出版经营活动的各个领域都出现了诸多非信用现象，即信用缺失现象，较为突出的问题表现如伪书现象、盗版现象、买卖书号现象、高定价低折扣现象、跟风出版现象、攒书现象、书款拖欠现象、版权贸易中的信用缺失现象等等，从长远来看，这些失信行为必然影响出版产业的发展，而制度创新是消除出版信用缺失现象的有效途径。^[24]

第二，保障机制创新。比如，建立市场准入机制，减少行政许可，方便出版企业通过合法渠道获得书号。再比如，在全民阅读时代，作为出版产业的主力，出版社创新发展策略有：抓住政策优势利用好“全民阅读”平台；有针对性地推出适应需求的优秀阅读产品；与销售终端积极联动，做好营销宣传；强化对内容的数字化阅读改造，更全面参与“全民阅读”，^[25]由此，借助全民阅读平台实现出版产业经营方式转变的创新。

出版工作的特性之一就是“发现新作者，使他们经典化，继续发现新作者” ^[26]，这说明出版产业是一个需要不断创新发展的既传统又现代的行业。中国新闻出版体制改革的终极目标是要遵循出版产业的发展规律，彻底解放出版传媒行业生产力，推动社会主义文化发展进步，最大限度地满足人民群众对高质量出版产品和文化生活的需求。^[27]在全民阅读时代，中国出版产业既是“全民阅读”的受益者，更是重要的参与主体，需要通过发展而更好地服务于文化建设，而相关立法就是构建出版产业可持续发展的制度基石。