媒体产业正经历深刻的数字化和全球化转型：基于数字载体和互联网传播的新型媒体生态正超越国界及文化种族的区隔，创建全球化传播体系。^[1]这一深刻变迁不但颠覆了旧传媒商业模式，也对政府传媒监管提出了新课题与新挑战。传媒监管和传媒政策牵扯到企业、政府和公众之间的利益平衡；市场机制、资本力量、国家权力和公众权益之间的竞合；国家利益、民族文化与跨国传媒企业之间的博弈。纵观欧美国家的传媒监管体系，虽然历史沿革千差万别，但面对数字化与全球化的新挑战，各国都在改革传媒监管与治理结构，完善政策法规，并积极通过监管创新来应对新问题。这些监管创新既包括数字时代对公民隐私权的保护，也包括对假新闻（fake news）的审查监督；既有数字版权改革的探索，也有对谷歌等跨国互联网巨头在税收、平台算法和数据获取等方面的监管。与传媒企业主导的微观创新一样，由欧美政府和监管机构领导的监管改革同样有很多看点，对我国出版传媒产业而言，有很多值得借鉴的经验教训。

特殊管理股是我国出版传媒企业深化改革的一个热点。当前形势下，可以说，特殊管理股是国有出版企业深化改革的政策利好和转型契机。基于多元化股权结构，特殊管理股可以在确保国家控制的前提下，实现国有资本在传媒企业的减持，从而有效提升企业多渠道融资能力和资本运营能力，为文化金融的发展奠定政策监管基础；另一方面，特殊管理股的引入有助于减少政府对于媒体在微观层面运营的行政干预，充分利用市场机制来调节媒介资源分配，让市场竞争优化传媒生态。当然，特殊管理股的制度设计和实施面临诸多挑战：比如，如何重新架构市场与政府之间的关系；如何在放权与监管、经济效益与社会效益之间建立新平衡；如何应对迅速变化的国际媒体产业环境—尤其是媒介融合和数字全球化。

本文结合欧美媒体监管的创新与发展，从3个方面探讨欧美经验对我国出版业特殊管理股改革的借鉴意义：其一，如何通过股权改革强化市场机制在出版产业中的作用，从而推进中国出版的产业转型与资本化运营；其二，如何科学合理地对出版传媒产业实现监管“松绑”，减少对出版行业的行政干预，提升企业的管理专业化；其三，如何利用特殊管理股来有效监管媒体，确保出版的公众利益和社会效益，避免资本化和过度市场化带来的问题。

在20世纪80年代后，多数欧美国家在传媒产业实行了放松监管（deregulation），随之引发了全球范围内的媒体并购浪潮—很多传媒人耳熟能详的跨国传媒巨头，比如新闻集团，维亚康姆、贝塔斯曼，索尼等等，都是在这股并购浪潮中奠定了其全球媒体“帝国”的基础。在这一轮全球范围内的放松监管改革中，最具代表性的，当属美国在1996年由比尔•克林顿总统签发的电信法案（the telecommunications act）。这一法案的初衷是通过竞争来降低美国消费者获取传播电信服务的价格，让消费者可以拥有多元化的媒体信息服务。当时，一方面，尽管互联网尚未兴起，美国传统印刷与广播媒体却已经开始下滑；另一方面，诸如信息高速公路等概念正在向世界描述一个全新的数字时代。

在这种情况下，美国政府认为有必要改革以往的媒体监管体系—尤其是对传媒所有权的限制，以及对传媒广播产业准入的严格规定—这些限制成了阻碍产业升级的桎梏。正是由于这一改革创新思维，该法案获得了多方肯定，认为它将战略性地开启传媒产业乃至传播文化的转型。从实践看，一系列监管“松绑”确实激发了产业活力，为美国传媒产业引入了多元资金来源，也加速了传统媒体与跨国集团及信息产业的合作与整合。正是获益于这一法案，来自澳大利亚的新闻集团得以控股好莱坞电影巨头20世纪福克斯和有线新闻网络FOX；日本索尼公司得以并购另一家好莱坞巨头哥伦比亚；当时的互联网巨头美国在线实现了与传统媒体巨头时代华纳的合并—这成为轰动一时的爆炸性新闻。毋庸置疑，由于对所有权和准入监管的放松，美国传媒产业在数字化和全球化转型初期便赢得巨大的先发优势—直接受益于来自海外的资金支持和来自硅谷的高科技支撑。

于此相得益彰的是，21世纪初英国主导的、以“创意产业”概念为核心的传媒监管革新。如果说美国20世纪90年代“松绑”的对象是跨国与跨行业重组，那么英国创意产业政策的新颖之处在于，除了确立创意在经济发展中的领军地位，政府有目的地鼓励和支持自下而上的创造力—对创业企业、创新团队和个体艺术家敞开大门，鼓励他们去创建更具活力的中小传媒企业，来推进创意经济的发展。如果说美国式“松绑”成功地为传媒产业引入了资金和技术，那么英国的创意产业则为传媒业激发了全民范围内的创造力和创业热情，让创意人才领导经济创新。^[2]另一个不同之处是，美国的放松管制目的是“引进来”，而英国的创意产业政策更倾向于“走出去”，让英国的创意机构可以走出国门，在全球市场赢得新的商机和利润。

最近几年，随着数字媒体全球化的深入，尤其是对传统媒体的颠覆性冲击，许多西方国家的“松绑”和监管创新具有与时俱进的意味。比如，澳大利亚正在推进媒体所有权方面的改革，去除以往对于跨媒体兼并的限制。澳大利亚首相谭宝强调：我们传媒和电信领域的政策根基还是基于20世纪90年代中期的格局—当时无论技术还是商业模式都相对稳定。但是，我们今天生活在一个由互联网主导的、巨变的时代，必须对政策和监管模式进行深入革新。当然，这种政策松绑也有挽救日益衰败的印刷广播媒体的考虑，尤其是通过整合来抱团取暖。正如媒体分析指出，两大传统传媒巨头新闻集团和费尔法克斯将成为这一改革的最大受益者：二者都在经历严重的报纸销量与广告收入的双下滑和大幅裁员；监管松绑后，他们可以将报纸业务与广播电台和电视网络更好地整合，以获取规模效应。

在西方，媒体监管“松绑”遭遇的最大挑战和争议在于垄断。^[3]虽然所有媒体监管政策的初衷都是引入竞争和促进多元发展，但是，在几乎所有国家，实践结果都是产业集中度的大幅提升和媒体垄断的加剧。有学者对美国多个传媒产业进行追踪，30年对所有权、兼并等事项放松监管的结果，是竞争媒体数量骤减、垄断剧增；甚至出现了这样的趋势：在哪个领域放松所有权和准入限制，不出10年，这个领域就会被少数几家巨头垄断。正如Robert W. McChesney在2015年新修版《富媒体，穷民主：不确定时代的传播政治》的序言中批评道，“任何国家的传媒体系都不是天生的，而是政策的产物。如今美国传媒体系的诸多问题，是由于政策制定一直是缺少公众的监督与参与”，从而造成了企业利益的独大，以及最终寡头垄断格局的形成。^[4]

我国在出版传媒领域引入特殊管理股，这一改革举措总体上是有利于传媒产业发展的，其积极作用与美国当年放松管制、与英国创意产业政策类似。通过特殊管理股，传媒企业的国有持股可以减持，而相应引入更多元的资金，由此带来的新技术、新管理模式和新人才资源，都将激发出版传媒产业的活力。当前，众多出版和广电传媒企业都处于数字转型的关键时期，同时面临来自媒体全球化的激烈竞争与挑战。如果能够合理利用，特殊管理股将提供一个重要的改革契机，将更多资金引入出版企业，加速跨行业的业务重组，这无疑会极大提升出版传媒企业的商业模式、竞争实力和创新水平。

当然，从欧美的出版传媒业改革经验看，特殊管理股改革在被“松绑”管制的同时，也要特别注意两个问题：其一，要有选择性和前瞻性，站在产业转型和全球媒体发展的制高点制定政策—对谁放开监管？在哪些领域？哪些方面松绑？从哪里引入资金、技术和人才？“松绑”政策应该优先考虑那些处于产业核心地位、创新前沿地位的企业，让他们取得先发优势。^[5]其二，要防范传媒垄断。市场机制的基础是竞争；没有竞争就没有市场经济。在颠覆性数字创新面前，曾经不可一世的欧美传统媒体巨头，面临严峻挑战，乃至生存危机—这一尴尬局面，追根溯源，可以追溯到20世纪末形成的垄断，以及由垄断导致的不思进取与官僚低效。所以，在降低传媒企业股权限制的同时，政府要预防企业兼并潮的发生，既要限制同行业竞争企业间的横向兼并，也要注意跨传媒领域、跨产业链的“一条龙”式的纵向整合；要把市场竞争活力作为首要考虑因素。

由于特殊管理股的引入，政府可以转变对传媒企业的管理职能，从微观转向宏观、从具体业务转向重大决策。这将提升出版传媒企业自身管理的专业化和编辑业务的独立性。这也是欧美国家对公共媒体进行监管的一个原则。政府在传媒监管中的角色在于，确保建立一套行之有效的、独立的、立足于媒体自我约束和自我规范的体系—这在欧美是一种共识。欧美政府对公共媒体的监管，一直奉行所有权与经营权分离，重大人事任命与具体编辑业务分离，国家政策与编辑原则分离的机制。通过这样的机制来确保公共媒体的创新活力和专业管理；同时，在大方向上将公众利益放在首位，既不会过分市场化乃至低俗化，也不至于走入脱离大众文化需求的精英主义。

英国BBC建成了一套完善的公共媒体治理结构，值得借鉴。其最显著特征是，建立在合理分工分权基础上的管理专业性：政府、董事会、执行层和独立监管机构各司其职，权力职责明晰。BBC治理结构最基础、也是最核心的文件是皇家特许状（royal charter），一般为期10年。作为君主签发的纲领性文件，它规定了BBC治理的两大基本原则：编辑独立性和服务于公共利益的企业。BBC董事会是最高决策机构，负责制定战略发展规划和方向、预算、绩效评估体系、内容质量标准、公共媒体服务与商业媒体服务的基本政策，等等，以确保BBC的运营符合皇家特许状的界定。董事会的主要人员，除主席和董事长之外，还包括5位非执行董事（non-executive directors）—他们都是相关领域的专家和知名人物，既有奥林匹克金牌得主，也有连锁超市集团总裁，还有如Ian Hargreaves这样的大学教授与前独立媒体记者；四位来自BBC管理层的执行董事（executive directors）—比如目前分管BBC国际部和国内部的总监。在董事会之下，是管理执行层，由董事长和下属九大部门的总监组成，负责日常运营。此外，作为一家媒体企业，BBC和其他印刷广电媒体一样，其企业运营、竞争和商业活动受到独立政府机构的监管：比如传播监管机构OFCOM，^[6]公平竞争与交易机构Fair Trade等。值得一提的是，BBC的运营管理高度公开透明，不但每年发布运营和财务数据，甚至连董事会会议记录和高级别经理薪资等信息也是公开的。

BBC监管一直致力于确保编辑独立性—虽然在实践中，对于其编辑方针和报道偏向的批评始终不断，BBC的一些作法仍值得借鉴。BBC坚信其在英国及全球的声誉是建立在编辑的诚信与独立之上的。BBC有详细的编辑政策和指导原则，确保编辑决策不屈从于任何外部利益、政治或商业压力以及个人私利。在确保编辑独立性的同时，对于编辑的职业伦理和业务行为也有诸多具体规定和限制，以确保其最大限度地服务于公众利益：比如，针对节目中潜在的广告商业利益、针对网络新闻中的第三方链接，等等。这里还要特别提及BBC的二元商业体系：BBC在国内市场是非盈利性质的公共媒体，在海外市场是商业运营的传媒企业。对这一运营模式，同样有一套成熟的监管体系：比如，BBC在国内是不能播放包含广告和公关促销内容的节目的；但是，允许BBC使用合理的商业模式在海外市场盈利，包括版权输出、音像制品零售、商业广告等，以此补贴国内公共服务的亏空。

澳大利亚对于公共媒体的监管体制源于英国，但有本土化创新。比如，除了与BBC类似的ABC（澳洲广播公司，Australian Broadcasting Corporation），作为移民国家，澳大利亚还成立了一个多元文化和多语言传播机构SBS(特殊广播服务，Special Broadcasting Service)。虽然SBS是公共媒体，但由于预算有限，受众较少，监管体系对其商业运作采取了比较灵活的政策，允许其通过广告收入来补贴，但是不允许在节目中间插播广告—这一禁令直到最近才取消。

对中国出版业的特殊管理股改革，虽然有国情的特殊性，英国、澳大利亚等西方国家对公共媒体的治理经验还是值得借鉴的—尤其是监管体系的设置、决策分工的划分、政策管控的范围与方式。简单讲，就是哪些方面政府应该直接介入？哪些方面应该交由专业人士监管？哪些方面应该下放给企业执行层决策？在BBC的分权与制衡体系中，对媒体企业的创立原则与使命通过立法形式加以约束，媒体战略方向和组织架构等重大议题由独立专业人士与高层管理人员共同决策，而日常媒体运营和内容编辑则完全授权于企业管理者和雇员，并通过详细的规章制度加以约束。引入特殊管理股之后，国有出版集团可以借鉴BBC来构建决策和监管体系—即特殊管理股的决策权应聚焦于重大战略事宜，选派独立专家代表政府进行专业监督及提出建议；将具体执行层面的管理、内容编辑和商业运营交给企业员工。这样不但可以确保监管的专业化与高水准，而且可以有效节省行政成本与公共资源，也会相应减少权力寻租或腐败的滋生机会。

商业利益与公共利益的平衡是媒体政策与监管领域的永恒话题—尤其是在市场经济的条件下，如何确保传媒企业在谋取利润的同时，保障信息传播的客观多元，保障弱势群体的信息获取，确保媒体社会公器的职能。这些是欧美国家传媒监管的主要考虑因素。总体来讲，欧盟媒体监管更加注重公众利益，政府对公共媒体资助巨大，对媒体监管也更严格具体；而美国则遵从新自由主义原则，对非营利性公共媒体的资助有限，给予商业媒体更多自主权，依靠市场竞争来优胜劣汰。尽管监管原则略有差异，但无论美国、还是欧盟，政府都具有完善的政策和监管体系来确保媒体不会为了商业利润而危害公众利益。

在广电印刷媒体时代，媒体产业所有权问题是欧美国家在公众利益方面的政策核心，尤其在外国人控股媒体和反媒体垄断方面，有诸多约束。英国目前执行的2002企业法案授予了文化部长审核媒体产业并购的职权。该法案认为：媒体产业对公共生活具有重大影响，必须对谁可以购买大型媒体机构进行控制，同时也要确保，任何人不能拥有过大比例的媒体产业份额。以英国2014年—2015年发生的出版并购案为例，包括爱思唯尔收购乔丹出版，英国本土两大杂志集团Immediate Media和Future Publishing的兼并，都经历了超过半年的质询和审查，审核的主要问题就是垄断风险。反媒体垄断归根到底是确保公众能够获取多元信息、听到不同声音。当然，媒体的公共利益也包括对弱势人群话语权的保障。在欧美国家，对多元文化和土著文化的保护和弘扬是实践中的焦点所在。每年有大量公共资金用来扶持多元文化媒体，资助相关文化产品，以平衡娱乐性商业媒体对这一领域的忽视。

在数字时代，媒体监管要考虑更多新问题，以确保传播领域的公众利益—由于技术的飞速更新和传媒生态的快速演进，政府监管往往滞后于新技术和新商业模式，这也直接涉及对公共利益问题的保护。目前，欧美监管实践有2个新热点：一个关于大数据时代的用户隐私与数据所有权；另一个是算法时代网络的中立性。在2017年，刚刚上任的美国总统特朗普签署了一项备受争议的法案—允许互联网宽带供应商出售用户浏览历史等隐私数据。随着大数据时代的到来，一方面，用户数据已成为数字经济中最具价值的商业资源；另一方面，人们意识到在互联网世界根本没有隐私可言，只有通过立法才能强制保护用户数据不被滥用。从传媒监管角度讲，政府既要保护公众隐私，也要激活数字经济的创新活力—这无疑是两难选择。而特朗普总统面对这一两难问题，作出了明显有利于企业的决策，这自然受到广泛批评。Carmen Scurato，西班牙语媒体联盟的法务总监讽刺道，“这一纸命令简直就是保守派政客给唯利是图的媒体盖了一个授权抢劫的公章—它完全剥夺了消费者受保护的权利”。^[7]

网络中立性（net neutrality）是互联网治理的老话题，近几年再次成为传播政策热点。网络中立性要求互联网服务提供商（ISP）必须确保用户对内容的公平选择权。比如，网络视频流媒体是资源占用大户，对互联网网速要求极高；根据中立原则，电信服务商可以为视频平台A提供免费流量，但是不能因此人为降低视频平台B的网速和带宽，影响B的竞争力和用户体验。这一中立性原则已经延伸到了平台算法。互联网进入算法时代，无论是Facebook好友圈，还是Google搜索引擎，无论是苹果的新闻应用Apple News，还是个性化新闻杂志Flipboard，在这些数字内容平台上，一系列计算机算法和智能程序最终决定了哪些内容能够被哪些用户看到。这种新的“守门人（gatekeeper）”权力是对公众传播利益巨大的潜在威胁，尤其是公众获取多元客观信息的权利。所以，网络中立性也要求平台网站运营者不能因为商业利益或好恶，通过程序语言干涉控制信息流动。欧美公众要求互联网平台如Facebook、Google和Twitter开放源代码的呼声越来越高，以增强算法的透明性，因为算法实质是信息筛选与过滤—这是新时期互联网媒体治理的新课题。

在中国，特殊管理股的引入，可以在战略决策、绩效考评指标等重大事项上，确保传媒企业的市场化运营不会损害公众利益。当然，媒体领域公共利益的定义有国情考虑，比如，中国是发展中国家，确保媒体的社会公益性，尤其是对弱势人群在获取教育、知识、信息资源方面的扶持与保障，应该是政府监管的重要目标。再比如，中国媒体处于发展阶段，增强传媒企业的竞争力是政府政策的优先考虑因素，中国政府也一直鼓励传媒企业做大做强，鼓励横向和纵向兼并。但是，欧美经验告诉我们，要辩证地理解传媒垄断的市场价值和对公众利益的损害。在数媒全球化时代，正在崛起的互联网巨头—无论国内的BAT，还是国外的FAANG（Facebook，Amazon，Apple，Netflix和Google），都在通过打造泛娱乐生态和各种数字传播平台，形成跨领域的垄断实体。在这种背景下，中国政府应该灵活运营特殊管理股，实现对于传媒企业并购的有效监督，对可能危害公众传播利益的垄断，要果断进行“一票否决”。此外，特殊管理股的重大决策权的界定，要考虑快速进化的数字传媒生态，对涉及公共利益和商业伦理的新问题，比如隐私、数据安全和平台算法，特殊管理股都应保留监管权。

中国出版传媒产业的特殊管理股改革，不但面临固有体制问题，也面临新兴的、来自数字媒体全球化的挑战。传媒监管部门需要有全球化视野，与时俱进地制定相关政策。欧美国家对现代媒体的监管有一个多世纪的经验，很多地方值得我们借鉴；但这种借鉴不是狭义的、教条的—不必纠结于其他国家是否也存在“金股”等类似制度。在数媒全球化时代，我们应该聚焦于媒体监管的原则、方法和模式创新，从更深层次、在更广范围内，研究总结欧美媒体监管的经验与教训，以此来设计和实施特殊管理股改革。更重要的是，立足于我国国情和监管需要—媒体融合、出版转型、数字全球化，吸收欧美经验并推陈出新。只有这样，才能使特殊管理股改革真正成为激活出版传媒企业的政策利好。