从2002年党的十六大报告提出要推进文化体制改革以来，传媒业作为文化产业的重要组成部分就一直走在改革的前列，转企、脱钩、股份制改造、重组等相关政策稳步实施。2010年以后，随着媒介融合的大力推进，传媒集团、出版集团、上市公司等新生市场主体如雨后春笋般出现，并展现出良好的发展势头。可以说，体制机制改革和媒介融合是传媒业发展的两条并行不悖的主线，一条要求传媒业加快“转企改制”提升市场化水平，增强盈利能力；另一条要求传媒业加快推动媒介融合以适应新传播范式的内在要求，提升传播力。两条主线相互促进、协调发展。媒介融合推动产业融合，对体制机制改革产生倒逼力量；体制机制改革作为国家关于文化产业发展的顶层设计，又会加速推进媒介融合。

但无论怎么融合、如何发展，传媒业作为社会公器都不能偏离正确反映社会主流文化和价值观念的主轴，不能因为过度追求经济效益而忽视社会效益，这是传媒产品的商品属性和意识形态属性共同决定的。何以可能？产业升级，政策先行！2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确提出，“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《深化文化体制改革实施方案》，提出“稳妥推进的试点任务，包括传媒企业实行特殊管理股制度试点”。2014年4月，国务院发布了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，指出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点”。2014年10月，国家新闻出版广电总局出台了《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》，标志着特殊管理股制度在出版业正式启动。

特殊管理股制度从政策提出到落地，只用了一年时间，这既是对西方国家经验的成功借鉴，也是对中国传媒产业未来趋势的良好预期和准确判断。在传媒业体制机制改革的关键阶段，国家根据经济社会结构、传媒业的行业格局以及整个传播生态提出实施特殊管理股制度，不仅意味着该制度的科学性、合理性和普适性，更标志着中国文化体制改革再向前迈出了坚实的一步。

所谓特殊管理股，“是充分利用产权可分离性特征，通过分离现金流和控制权，从而使企业管理层在掌握有限股份的前提下，能够掌握控制权的股权制度安排”。^[1]简单说来，是通过特殊股权的设计，使其所有者能拥有关于企业管理的最大决策权和控制权。国际上通行的有两种模式：黄金股制和一股多权制。黄金股制，是指政府象征性持有一股特殊股，不干涉企业经营，一般也不享有收益权和其他投票权，但拥有重大经营决策中的一票否决权。20世纪80年代初，英国撒切尔政府在推行私有化道路改革时，为了对企业的经营和管理进行控制，确保国家和政府的利益，就发行了由政府和财政部门控制的黄金股。一股多权制，即一股享有若干表决权，也称多权股，这是基于双重股权结构，即同股不同权的原则。在操作上将公司股票分为A/B股两种，一般情况下两者都拥有一样的投票权，但B类股作为特殊股，一股拥有相当于A类股一股10倍的投票权，也可以更高，甚至达数万倍。当然，在双重股权结构中，A/B类股票的权力可以在法律法规允许的框架内赋予新的内涵，但一定要保证B类股票的控制权。例如，也可以设定A股没有投票权，B股有投票权但没有收益权。2002年的《美国标准公司法》和2006年的《英国新公司法》允许实行“类别股份制度”，规定特定股东享有特别权利。所以，美国的《纽约时报》《华盛顿邮报》《华尔街日报》和英国的《每日邮报》等都是实行双重股权制度。对于传媒业来说，在多数情况下特殊管理股长期为所有者持有，不能上市交易，以防止企业被恶意收购，也不参与盈利分红，只为把控传媒企业内容和发展方向。所以正是基于此种原因，《每日邮报》自北岩1896年创办以来，就一直能被罗瑟米尔家族所控制，并保证了其内容面向中产阶级、广大劳工和妇女的编辑特色。

由于国情不同、传媒制度不同，以及我国多元化的传媒市场结构，特殊管理股制度在中国的实施与西方国家差别较大，面临的问题也多，无论是采用黄金股制还是一股多权制，都不能一蹴而就，必须循序渐进，其遵循的基本路径是：由一般传媒企业向新闻业拓展，再逐渐向互联网领域渗透。尽管从2013年始，从中央到国务院再到国家新闻出版广电总局以及国家互联网信息办公室，共出台了近10部文件，包括政策提出、落实以及推广，但以下3个由国务院办公厅直接发布的政策文件最具有标志性意义，其体现了中国的特殊管理股制度在传媒业体制机制改革中追求国家意识形态安全的基本逻辑。第一，2014年4月16日，国务院办公厅发布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，其中明确提出，对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点。在国有传媒企业尤其是出版行业，探索特殊管理股制度，其最大的意义或根本出发点是激活企业的市场活力，增强其营利能力，将经济效益放在首位。第二，2015年9月，国务院办公厅又印发了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，指出在新闻出版传媒领域探索实行特殊管理股制度。按照马克思主义理论，新闻事业处在作为上层建筑的意识形态领域，必须要有鲜明的意识形态属性。所以，将特殊管理股制度扩展到新闻出版领域，就是要强化新闻业意识形态生产的优先地位，增强国家意识形态的话语声量。第三，2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》，意见指出，在互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务等领域开展特殊管理股试点。相比较而言，互联网行业是主流意识形态最为薄弱的领域，也是当前中西方意识形态斗争的重要阵地，且形势复杂、挑战重重，要想占领这个阵地的制高点，抢夺话语权，通过特殊管理股制度来建构与主流意识形态生产配套的经济制度基础是一条行之有效的路径。

如前文所言，特殊管理股制度作为一种规制创新，在传媒领域实施国际上早有先例，但与国际上其他国家大多基于“公司法”的许可不同，中国传媒业的特殊管理股制度并没有相应的“公司法”的法理支持，亦即缺少现存的“合法性”依据。在这种存有制度缺陷的情境下，特殊管理股之所以还能够实施、还必须实施，除了因为国家关于推进传媒业“转企改制”顶层设计的具体要求之外，还有一个更加现实的需要，那就是媒介融合带来的整个传媒产业文化形态的重构，包括内容生产、消费文化的重构和制度文化的重构。这种重构的文化倒逼规制机构要进行规制改革和创新。

从1983年美国传播学者普尔（Ithiel De Sola Pool）提出各种模式的融合（the convergence of models）概念以来，媒介融合就逐渐成为主导媒介文化、产业、政策发展的一个基本话语模式。媒介融合不仅已经进入国家战略，而且已经成为媒介创新的一个尺度和目标。^[2] 2010年1月，时任国务院总理温家宝召开国务院常务会议，决定通过《推进三网融合总体方案》，要求加快推进互联网、广播电视网和电信网的三网融合。三网融合不能代表媒介融合，但三网融合为媒介融合提供了一种底层技术和制度架构，是深化媒介融合的关键。媒介融合最直接的形式就是技术的融合，不同的媒介在技术功能上形成互补性，进而带来内容生产方面的融合。这个过程既是旧媒介对新媒介技术的采纳过程，也是新媒介对旧媒介资源的整合过程。对于用户的消费来说，媒介技术的融合表现为终端的融合，用户可以通过一个数字化设备就能实现多种形式的媒介内容的接收和使用。但是，正如亨利•詹金斯所言，媒介融合不只是技术方面的变迁那么简单，其是一个过程，而不是终点。^[3]亦如国内专家所说，技术的融合只是表象，或者说只是原因，其本质是产业融合。^[4]互联网技术带来的传播革命使得传媒产业之间的界限变得模糊，不同媒介能够传播相同的内容，报纸和互联网融合形成新闻网站，电视和互联网融合形成互联网电视，电视和电信网融合形成IP电视，并且融合之后传播效果更好，丰富性、互动性、即时性等都得到了提升。所以，从产业融合的视角来理解，媒介融合就是一个集群的概念，包括所有权融合、策略性融合、结构性融合、信息采集融合、信息表达融合，既有物质层面的，也有业务层面的，还有理念层面的。^[5]从经济学的视角来看，产业融合无疑将大大促进行业竞争，提升企业绩效。

媒介融合带来内容生产上的融合，进而带来产业融合，而产业融合就一定需要规制融合。媒介产业融合带来了传媒业态的变化，使得过去基于条块分割、地域分割、部门之间相对封闭的政府规制模式愈发难以适应，不仅难以实施有效监管，还会阻碍融合产业的发展。为了适应融合产业的发展，必须要寻求制度上的突破，改革政府的规制方式，实行融合性规制，亦即规制融合。其具体要求包括建立面向融合的规制政策和规制机构，并按照事业属性和产业属性分类规制的原则，放松经济性规制、加强社会性规制，从纵向统合型规制转向横向竞争型规制。^[6]无论是从理论层面还是实践层面，在中国实施国际上通行的特殊管理股制度，是对上述现实需要的一个很好回应，也在很大程度上契合了规制融合的价值取向，尤其是体现了放松经济性规制、加强社会性规制的内在逻辑。

2014年，中共中央出台《推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（以下简称为“意见”），对此习近平总书记强调，要坚持以技术为支撑、以内容建设为根本，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合，着力打造一批形态多样、手段先进、有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团。^[7]党中央在深化文化体制改革的背景下，提出关于媒介融合的顶层设计，既为中国传媒企业的发展指明了方向—新型化、主流化，又提供了解决路径—推进产业深度融合，集团化发展。如何将“意见”落实到行动上来，关键是要提供科学的制度环境，这就要求放松经济性规制、加强社会性规制。经济性规制和社会性规制作为两种不同的规制形式，所采用的政策工具也大不一样。但是，都是为了在法律法规的框架下实现纠正市场失灵、保护公共利益、增进社会福利的目的。^[8]

经济性规制最早出现在美国，主要集中在铁路、电力、电话和城市运输等公共事业领域。所以，卡恩（1970）最早认为经济性规制是专门针对公共部门和公用事业行业的关于进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及合理条件下服务客户应尽的义务的规定。很显然，这具有一定的片面性。日本经济学家植草益（1992）在其著作《微观规制经济学》中提出一个全新的概念，他认为经济性规制是指在政府机关运用法律权限，通过许可和认可的手段，对存在自然垄断和信息不对称领域企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以限制。^[9]维斯库斯（Viscusi，1995）等学者也提出经济性规制通常是指政府通过价格、产量、进入和退出等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。^[10]相比于卡恩，植草益、维斯库斯等学者扩大了规制对象的范畴，具有更强的适用性。近20年来，伴随着可竞争市场理论（the theory of contestable markets）逐渐被认可，放松经济性规制成了全球市场化改革的潮流。政府作为规制主体主要通过放松进入和退出规制，引入竞争、改变企业独家垄断的经营格局，降低了产品价格，提升了服务质量，进而维护了市场主体的权益。在媒介融合的背景下，传媒业的放松经济性规制一方面要“放松新闻出版、广播电视、电信产业与新媒体之间的进入壁垒等，特别是针对可经营性资产，通过并购重组建立跨媒体、跨行业、跨地区的融合传媒集团，共享信息、采编、渠道、销售与广告资源，形成具有可竞争性的市场结构和产业体系”。^[6]另一方面要，放松传媒业的进入规制，允许民营资本进入，实现所有权多元化。这是传媒业产业属性的内在要求，也是实现“意见”所要求的建设新型媒体集团的必要条件。

社会性规制主要是针对经济活动中的外部不经济和内部不经济问题的。根据日本经济学家植草益对日本社会性规制的描述，可以发现其目的主要包括确保健康、卫生；确保公共安全；防止公害、保护环境；确保教育、文化、社会福利等。与经济性规制强调经济效率目标相比，即如何通过规制来纠正自然垄断等引起的市场失灵从而达到资源的有效配置，社会性规制同时强调保障社会的基本公正、正义与公平，强调维护经济和社会的可持续发展。^[11]由于社会性规制是针对外部性的规制，与公共福利直接相关，所以与经济性规制相比，社会性规制的主体较为多元，除了政府之外，还包括企业自身、非营利组织、甚至地下组织等非政府机构。^[12]传媒业的负外部性问题发生在内容领域，所以其社会性规制一方面要保障内容质量、促进内容接近性以及保护文化多样性；另一方面要限制某一类不适宜内容的传播和对版权、隐私权、名誉权等的保护。媒介融合带来产业融合的背景下，市场准入的放宽和开放性竞争必然带来媒体内容的低俗化趋势和各类侵权问题的上升，从而导致社会文化和公共利益受到损害。因此，必须加强社会性规制，即加强内容规制，强调传媒业的社会属性和普遍服务义务、调整传媒业的内容编辑方针，加强对公共利益的保护。

特殊管理股制度正是通过一票否决或者一股多权的形式，强化传媒企业的行为规制，把控传媒业的内容方向和编辑方针。相对于基于所有权多样性和宽泛的政府规制条例来引导企业的内容生产行为，这就是强化社会性规制，是特殊管理股的直接价值。但实际上，在中国当前的政策语境下，特殊管理股制度还包含着在坚持正确内容把控的前提下通过灵活的产权制度来提升传媒企业的市场化水平的间接价值，这就是放松经济性规制。国有控股的传媒企业可以减少国有持股数量，而增加其他类型的资本进入，而资本结构的变化在优化传媒企业存量资源，如人才、技术的同时，也会带来新的增量，如管理模式的创新，这些都将有利于激活传媒企业的市场竞争力。所以说，特殊管理股制度作为规制融合框架下的监管创新，既能很好地解决传媒业市场化改革过程中的融资和盈利问题，为传媒业集团化发展预留足够的政策空间，又能解决传媒业过度市场化带来的公共利益受损的问题。

总体来说，面对媒介融合，放宽市场准入、倡导竞争、吸纳投资，规制中心从结构规制向行为规制转移，是各国的规制改革的一个趋势。^[13]所以，作为国家传媒领域重要的规制创新，在媒介融合的时代背景下，特殊管理股制度既是防火墙也是发动机，不仅有利于国家把控传媒业的内容方向、加强舆论引导，还将大大增强传媒企业的市场活力，激起传媒业新一轮创新发展的高潮，加速传媒产业的转型与升级，最终促进文化产业大发展。亦如全国教科文卫主任委员柳斌杰所说，“我们的政策，一方面要大力发展文化产业……实现文化的大发展大繁荣；另一方面要防止文化‘成为金钱的奴隶’和过分追逐利益……”。但是从当前来看，要想特殊管理股真正充分发挥作用，还有很多工作要做，尤其是要健全相关的法律法规体系和完善相关的配套制度建设。除此之外，中国发展主义意识形态盛行，如何防止特殊管理股的股权被过度使用也是一个重要的问题。