创新是引领发展的第一动力，改革开放以来，中国出版业的繁荣发展主要归功于科技创新和制度创新两大方面。其中，科技创新改造了编、印、发的传统出版流程，改变了出版物的载体形态和分发方式，催生了以数字出版为代表的全新出版业态；制度创新则破除了“统包统管”的僵化出版管理体制，摒弃了陈旧落后的事业型单位运行体制，建立了遵循市场经济规律的现代出版企业。由此我们认为，科技创新与制度创新是现代出版业发展的两翼，科技创新引领行业发展之先河，是推动出版业快速发展的急先锋和排头兵；制度创新则是创新之本，是一切创新的基础和前提，是推动出版业持续发展的内生动力和根本保障。一切创新活动只有依赖制度创新的固化和激励，以制度化的方式沉淀下来，才能持续地发挥作用。自2002年党的十六大提出大力推行文化体制改革、2006年出版业全面实行转企改制以来，中国出版业迎来了制度创新的高潮，特殊管理股制度就是高潮带动下近年来在出版、传媒领域广受热议的一大制度创新。

国内出版理论界、产业界均曾就特殊管理股制度展开过深入、持久的讨论，主要集中在特殊管理股制度的概念、类型、缘起、适用范围、国外经验和中国实践等方面，总体而言，相关研究成果颇为丰硕，且对特殊管理股制度的一些基本问题（概念、类型、缘起、适用范围、国外经验）已经达成了初步共识，有待商榷的是特殊管理股制度的应用问题，即其在中国出版传媒领域的具体实践路径。我们对已有研究成果中关于特殊管理股制度的概念、类型等基本问题持认同态度，因此将用较少的篇幅总结梳理已有观点，不作赘述；将研究的重点放在特殊管理股制度在国内出版传媒领域的具体路径上，特别从政策演变的视角切入，通过细致分析近年来党和国家关于特殊管理股制度的重要政策文本，从细节中发现政策制定和制度安排的逻辑规律，进而就如何在国内出版传媒产业实行特殊管理股制度展开探讨。

自2002年中央大力推行文化体制改革以来，出版传媒产业作为文化产业的重要组成部分，也进行了卓有成效的体制机制改革，2006年实行的出版单位“转企改制”就是深入落实文化体制改革的结果。出版单位由事业体制转为企业体制后，极大地促进了出版业的市场化进程，提高了出版单位的市场竞争力，但与此同时，过度追求市场经济效益、忽视社会效益的倾向也随之显现，个别出版企业迷失在市场经济的浪潮里，偏离了正确的出版价值导向。为此，党和国家高度重视出版业的意识形态导向作用。

特殊管理股制度就是在此背景下提出的，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次明确提出，“继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”。^[1]

从政策文本来看，党中央的核心提法是“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”，明确指出了实行特殊管理股制度的对象和领域：关键词一“按规定转制的”，表明特殊管理股制度推行的对象仅限于已经完成转企改制的传媒企业，那么已经完成转企改制的传媒企业有哪些呢？仅就出版业而言，包括580多家经营性出版社、3 000多家新华书店和3 300余种非时政类报刊出版单位；关键词二“重要国有传媒企业”，表明特殊管理股制度推行的领域为传媒产业，即三大板块：图书、报纸、杂志等出版产业，广播、电影、电视等广电产业，新闻网站、视频网站等新媒体产业。而冠以“重要”二字，说明并非涉及所有传媒板块全面推行，而可能是针对其中意识形态属性明显且国家管控较为薄弱的部分重点领域。

核心提法之外，再看上下文，“继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造……推动文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平”，这表明特殊管理股制度确实是在深入推进转企改制的背景下提出的，这是我们探讨特殊管理股制度预期路径的出发点，同时也说明实行特殊管理股制度的目的在于在坚持正确内容导向的前提下通过股权改革提升传媒企业的市场化水平，这是我们探讨特殊管理股制度预期路径的落脚点。

国内政策制定历来具有极强的层次性和延续性，上述十八届三中全会对深化文化体制改革作出了顶层部署，而未进行具体细节安排。2014年2月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《深化文化体制改革实施方案》（以下简称《方案》）就在顶层部署的基础上对中央提出的任务要求作了进一步细化，并给出了具体的路线图、时间表和任务书。其中，在任务书方面提出了深化文化体制改革的三大任务，第二条就是“稳妥推进的试点任务，包括传媒企业实行特殊管理股制度试点”^[2]。此处表述与《决定》的核心提法一脉相承，值得注意的是“稳妥推进”的定语，对比该《方案》第一条任务“一是积极推进的改革任务，包括基本完成省级新闻出版、广播电影电视部门的整合……”^[2]可以发现，之所以用“稳妥推进”且与“积极推进”的改革任务区别开来，显示出中央在探索特殊管理股制度初期持相对谨慎的态度。

随着中央顶层部署和实施方案的铺开，国务院办公厅迅速响应，于2014年4月发布了《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，指出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度，经批准可开展试点”^[3]。该表述与中央核心提法完全一致，“经批准可开展试点”则是对中央部署的落实。

作为出版传媒政策的具体落实部门，2014年10月，国家新闻出版广电总局（原新闻出版总署）也随之出台了《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》（以下简称《办法》），标志着特殊管理股制度在出版产业正式启动，具有里程碑意义，其政策条文极具分析价值。该《办法》共计二十条，第二条明确规定“非公有制文化企业参与对外专项出版业务，是指以具有主管主办资质、外文出版能力的国有出版单位拥有特殊管理股为前提，允许其与国有出版单位共同投资设立有限责任公司（以下称新设立公司），投资比例双方约定，允许非公有制文化企业绝对控股，给予新设立公司从事对外出版的专项出版权”^[4]。从中可以发现特殊管理股制度在出版传媒产业推行的第一条路径：即由国有出版单位和非公有制文化企业联合出资成立新设立公司，非公资本可以绝对控股，但国有资本必须拥有特殊管理股，以达到政府以较少股权获得较大管理权（实质是控制权）的目标。那么为何特殊管理股能以较少股权占有较大管理（控制）权呢？或者说特殊管理股的实质是什么？我们将在后文详细分析，此处先看政策条文中对“管理（控制）权”的解释，《办法》第三条规定“新设立公司的公司章程要有明确的特别条款，明确实行特殊管理股制度，赋予国有出版单位特殊的管理权：（一）国有出版单位拥有出版物内容终审权，有权决定新设立公司的出版物发行或不发行；（二）股权转让、引进战略投资者等重大投融资事项及主要经营管理人员聘用等须经国有出版单位同意”^[4]。该规定传递出特殊管理股的“合法性”和“管理权限”两大方面的信息，第一，“新设立公司的公司章程要有明确的特别条款”表明特殊管理股制度面临“合法性确立”问题，特殊管理股的特殊性要依赖“特别条款”赋予，但是仅从公司章程层面而非国家法律层面加以规定，能否取得充分合法性呢？这正是当前出版传媒领域实行特殊管理股制度的一大阻碍和突破口。第二，从条文中可以归纳出国有出版单位行使特殊管理权的管理权限：管内容导向、管投融资事项、管人员聘用，即长期以来对国有文化资产实行的管人、管事、管资产、管导向“四管合一”模式。我们认为，为了实现国家实行特殊管理股制度的产业目标和导向目标，进行多方位的管控是十分必要的，但在未来的实践探索中，需要平衡政府管控与市场机制之间的关系，对于资产、内容等关乎社会效益的应加强管理，对于企业日常经营等市场行为应交由市场机制。简言之，如何限定政府行使特殊管理权的管理权限问题将是未来学界研究和业界探索的重点。

中国改革已经进入攻坚期和深水区，在“五位一体”总布局下，文化领域的改革从来不是孤立的，而是与经济、政治、社会等各领域改革相衔接的。2015年8月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）颁布，尽管该《意见》并非针对国有文化企业，但通过后续政策演变来看，其具有纲领性作用。《意见》明确指出“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”^[5]，值得注意的是“少数特定领域”的表述；《意见》最后特别说明“金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行”^[5]。

随后在同年9月，国务院办公厅印发了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，指出“按规定已经转企的出版社、非时政类报刊出版单位、新闻网站等，实行国有独资或国有文化企业控股下的国有多元”“在新闻出版传媒领域探索实行特殊管理股制度”。^[6]尽管这两大《意见》之间并不一定存在因果关联，但我们有理由认为，“按规定已经转企的出版社、非时政类报刊出版单位、新闻网站等”就是对《意见》中“少数特定领域”和上述十八届三中全会《决定》中“按规定转制的重要国有传媒企业”的细化和拓展，至此，特殊管理股制度的推行领域已经由笼统的“重要国有传媒企业”拓展到“新闻出版传媒领域”。之所以特别强调“新闻出版”，我们认为很可能是因为其具有明显的意识形态属性，符合党中央对“重要”传媒企业的界定。

2016年5月，国内网络视频行业有消息称，国家新闻出版广电总局召开会议，建议优酷土豆、PPLive等网络视频公司引入国资特殊管理股，国资比例至少1%，且拥有董事席位，对内容有一定审查权。^[7]尽管该消息并无实凭，但从后续政策来看也并非凭空而来。这透露出特殊管理股制度的推行领域很可能进一步拓展，由新闻出版领域延伸至互联网新媒体领域，该消息爆出后不久，即有学者就网络传播平台中实行特殊管理股制度展开研究^[8]。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》，明确指出“在互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务等领域开展特殊管理股试点”^[9]，这在一定程度上印证了上述网络视频行业的消息，同时表明特殊管理股制度的试点范围正式拓展到“互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务等”互联网新媒体领域。

随后在2017年5月2日，国家互联网信息办公室发布《互联网新闻信息服务管理规定》，提出“符合条件的互联网新闻信息服务提供者实行特殊管理股制度，具体实施办法由国家互联网信息办公室另行制定”^[10]，进一步对互联网新媒体领域实行特殊管理股制度进行了确认。由于颁布时日尚浅，“具体实施办法”还未出台，但显示出国家对互联网新媒体领域推行特殊管理股制度十分重视，这很大程度上是因为网络平台的传播力十分强大，而目前政府在该领域的管控较为薄弱，因此有必要引入特殊管理股制度，加强互联网信息内容管理。

通过对上述政策演变的分析，我们可以得出以下几点基本论断。

首先，特殊管理股制度的实质是由“一股一权”向“一股多权”的股权制度改革，是在出版传媒产业资本多元化背景下政府（国有资产）与企业（非公资产）之间的一种契约。作为当前国际上流行的两种特殊管理股制度形式，不论是英国撒切尔夫人执政时期兴起的“黄金股”制度，还是美国各大传媒巨头采用的“双重股权结构”（AB股），其实质都是区别于普通股份一股一权的、具有较多投票权的特殊股份，这种“特殊性”是由政府与企业之间或原始股东与新晋股东之间的契约赋予的，如国家层面的法律法规、企业层面的公司章程。其次，党和国家在出版传媒产业实行特殊管理股制度的利益诉求有二：一是产业诉求，冀望通过减少国有资产出资比例，吸引广大社会资本，引入市场力量搞活出版传媒产业，实现国有资产保值增值，发挥政府以较少国有资本调动较多社会资本的杠杆作用；二是导向诉求，基于出版传媒产业的意识形态属性考量，希图利用特殊管理股的制度安排保留或获取对内容导向的管控力。再者，国内出版传媒产业实行特殊管理股制度势在必行，试点范围将不断扩大。可预见的未来一段时间，很有可能将重点在意识形态属性突出的出版企业（集团）和政府管控较为薄弱的互联网新媒体企业率先展开试点，继而拓展至传媒产业其他细分领域。

根据利益诉求的不同和关于“特殊管理股制度的实质是政府（国有资产）与企业（非公资产）之间的一种（股权）契约”的论断，可以预期实行特殊管理股制度的3种情形：一是国有资产吸纳非公资产，即原先的国有出版传媒企业，通过股权改革引进社会资本，从国有出版传媒企业的数量规模上看，这将是最普遍的一种情形；二是非公资产吸纳国有资产，即原先的非公有制出版传媒企业（广义上的），通过股权转让引入国有资产，如前述网络视频企业和《互联网新闻信息服务管理规定》中的“互联网新闻信息服务提供者”；三是国有资产与非公资产相互吸纳，共同成立混合所有制的新设立公司，如前述《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》中的对外出版公司。基于此，我们总结出在国内出版传媒产业实行特殊管理股制度的3条预期路径。

（1）收缩路径。国有出版传媒企业以“双重股权”的形式通过资本重组和国有资产剥离，将原先的国有资本转化为具有特殊管理权和收益权的特殊管理股（B股），以相对较少的资产保留较多的特殊控制权（主要是内容导向方面）和管理权，以实现产业和导向两方面的诉求。尤需指出的是，此种路径下，国有资本可以占据绝对的内容导向控制权，但在收益权方面必须严格按照出资比例实行“同股同权”分配；管理权方面，国有资本必须明确管理权限，从“管人、管事、管资产、管导向”向“管资产、管导向”转变，将市场的交由市场，切不可越位进行统包统管。这将是今后一段时间最为主要的一条路径。

（2）扩张路径。国有资产以“黄金股”的形式入股非公有制出版传媒企业，主要针对当前政府管控薄弱的互联网新媒体产业，以极少的资产比例（通常低于1%）获取较多的特殊管理权，以实现其导向诉求。此时政府一般不宜获取收益权，其管理权也应严格限制在内容导向方面的“一票否决”，不插手互联网新媒体企业的正常经营管理。此种路径必须根据现实情况综合考虑新媒体企业的融资意愿，短时间内不宜大规模推行，否则有政府过度干预之嫌，容易引起新兴行业的反弹、挫伤新兴行业的积极性，因此将作为今后一段时间辅助型的预期路径。

（3）融合路径。国有资产与非公资产共同出资成立新的混合所有制出版传媒企业，其收益权根据出资比例公平分配。管理权方面，若国资控股，政府可较多地参与新设立公司的日常经营管理；若非公资产控股，政府应主要抓好内容导向管理，更多地将企业经营权限下放给市场力量。在此种路径下，应处理好新设立混合所有制出版传媒企业和第一条路径中重组后的“原国有出版传媒企业”之间的关系，可参照上述《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》，先在部分具体出版业务板块进行试点，待经验成熟后再逐渐放宽业务范围。该路径可视为今后一段时间与收缩路径共同实施的补充路径。

出版传媒产业进行制度创新任重道远，特殊管理股制度作为当前备受关注的一大制度创新和股权改革的重要抓手，其应用价值和产业意义将日益凸显。当前出版理论界关于特殊管理股制度的研究和产业界的实践都处于探索阶段，未来须着力解决的问题尚多，如对现行股权相关法律的突破—特殊管理股制度“合法性确认”的问题，对非公资本的妥善安置—打消非公资本疑虑给予其制度保障的问题，对不同路径下具体出资比例的协定—合理界定各自管理权限的问题等。尽管如此，党和国家在出版传媒产业实行特殊管理股制度的决心不会变，出版传媒企业谋求制度优化的方向不会变，相关理论研究也将围绕其呈现出更加深入、切实的面貌。