党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文中简称《决定》）明确提出，对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。特殊管理股制度是通过特殊的股权结构，使国有出版传媒企业，在股份改造和融资过程中，有效防止控制权转移及恶意收购，保证最高决策权的一种股权制度。简单来说，特殊管理股制度是国有资本让渡收益权和一定程度的经营权，吸引资本的同时保持最高决策权的制度，政府在特定事项上具有“一票否决权”[1]。
特殊管理股的实施对出版传媒企业来说，主要是有监管和激励两方面的作用，以2014年10月出台的《非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点办法》为例，试点办法明确指出，投资比例双方约定，允许非公有制文化企业绝对控股，给予新设立公司从事对外出版的专项出版权，赋予国有出版单位特殊的管理权。由此可见，特殊管理股的实施是在国有资本和非公有资本双方约定的条件下，激励非公有资本的经营业务，同时针对意识形态和舆论导向实施监管。
1 特殊管理股制度给出版传媒企业带来发展机遇
特殊管理股制度的实施，本质上是国家让渡了收益权和一定程度的经营权，保留了最高决策权，特殊管理股制度的提出为出版传媒企业尝试不同的资本运营和经营方式亮起了绿灯。
特殊管理股制度为互联网企业的监管及传统媒体的转型提供了参考依据。2017年1月5日，移动资讯分发平台ZAKER完成C轮融资，领投方是广东南方媒体融合发展投资基金，江苏聚合资本、深圳报业集团、江苏现代快报传媒有限公司、北京鑫和泰道投资管理有限公司、深圳市国融文化产业管理企业跟投，这次投资中引入深圳报业集团作为特殊管理股试点。通过持有特殊管理股，国有报业出版集团在技术、平台、内容等方面实现转型的同时，对互联网媒体内容实现了监管和控制。另一方面，有关新闻评论指出当前互联网资讯企业监管趋势的政策不明朗，资本因而持观望态度，引入国有出版传媒企业作为特殊管理股东，附加的资金和政策和红利，对于互联网企业来说是一个绝佳的机遇
特殊管理股制度的实施有助于国有及民营出版传媒企业的深度合作，国有出版传媒企业在版权资源、人才队伍、选题资源、内容风向判断等具有优势，民营企业则具有市场嗅觉敏锐、机构灵活、发行渠道新颖多元、决策机制灵活、人员创新性强的优势，特殊管理股的试点使得国有企业和民营企业通过资本的联系，紧密合作，各取所长。2015年8月，北京联合出版有限公司持特殊管理股与北京时代华语图书股份有限公司联合设立北京华语联合出版有限责任公司，开展北京时代华语图书股份有限公司参与对外专项出版业务试点。2015年底，国有出版单位人民出版社作为特殊管理股股东以无形资产占股30%与天舟文化股份有限公司成立人民天舟出版有限公司，获得国家新闻出版广电总局授予的对外专项出版许可。民营出版传媒企业通过试点特殊管理股制度获得政策福利，进军蓝海市场。
特殊管理股制度是国有出版传媒企业转型升级的制度依赖。在新媒体的冲击下，以数字化、移动互联网为基础的新媒体产业崛起，两微一端的出现改变了信息传播的方式，媒介融合大背景下，传统出版传媒企业危机重重。金春[4]指出，互联网与信息新技术对传统传媒业的推动与冲击引发了对传媒制度转型的强烈需求，社会利益格局的调整推动了传媒制度转型，制度供给不足是传媒制度的常态，特殊管理股制度提供了制度支持。
2 实施特殊管理股的风险问题研究
2.1 出版工作的性质与基本方针的变化风险
出版工作的基本方针是“为人民服务，为社会主义服务”。出版工作是一项文化工作，出版工作的根本目的是提高社会成员日益增长的精神文化生活的需要，其对社会生活的影响具有鲜明的文化特征，反映了社会文化的发展状况[5]。出版工作的对象性质和出版工作的基本方针决定了出版传媒企业的社会效益属性。国家一直在推行出版传媒领域的转企改制，而企业的主要特点是从需求出发，追求利益最大化。在以读者需求为导向的背景下，娱乐消遣性质的出版物增多，意识形态及舆论导向的出版某种程度上被取代。此外，出版传媒企业在特殊管理股的实施过程中必然会受到传媒市场信息高速生成及传播的影响，内容的制作周期将会缩短，市场环境下短平快式的生产，低质量的内容无法在读者心中留下深远、渗透性的影响，势必会影响社会效益的实现。
特殊管理股制度尊重资本的力量，市场是资本的指引者，特殊管理股的实施会促进出版传媒企业走向市场化，市场强调经济效益的特性在相当的程度上会威胁到出版工作社会效益的实现。
2.2 特殊管理股实施的制度风险
我国现行的《公司法》为出版传媒企业实施特殊管理股制度留出了政策空间。《公司法》第四十二条规定，“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外”；第一百三十一条规定，“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份，另行做出规定”[6]。基于产权理论，企业可根据“权利束”中不同性质的权利配置所有权、控制权、经营权、收益权等，均衡各种权利的配置形成股权结构、治理结构等一套法律的、习惯性的制度安排[7]，按照国有出版传媒企业的深化改革思路，特殊管理股制度是国有资本让渡权利束中非必需权利，保证出版传媒企业中国有股重大事件的决策权。高度浓缩的决策权，使得特殊管理股的实施出现了制度风险，如何通过法律法规或者股权机制去细化“一票否决或支持”的行权流程是当前制度推行的瓶颈。
出版传媒企业意识形态和舆论导向性强，保证社会效益的前提下让国有出版传媒企业做大做强是特殊管理股制度设置的初衷，但社会效益及意识形态衡量标准不明确，特殊管理股在什么时间点启动以及如何实施需要细致且便于操作的法律法规。使用时机不佳，可能挫伤资本投资国有出版传媒企业的信心；使用得过于频繁，会使企业陷入进退两难、亦步亦趋的境地。从国家的角度来说，特殊管理股制度会使国家在一些突发情况出现时，干预和调控的操作难度加大。
2.3 特殊管理股实施的公平问题
从当前的试点来看，试点实施特殊管理股的企业可以获得一定程度的政策利好和资金支持，在出版竞争中可以占据蓝海市场，比如天舟文化和华语联合获得的对外专项出版的许可，两家企业在对外专项出版领域处于垄断地位，而垄断竞争限制了其他企业的进入，对出版“走出去”造成负面影响。
现阶段的特殊管理股制度属于试点阶段，随着制度的进一步推进，选择哪些出版传媒企业，在何种程度上给予政策支持，其中有可能出现腐败的问题。对于企业的选择，需要相关规定对试点标准进一步明确。
对于互联网出版传媒企业引入特殊管理股需要考虑非公有资本与国有资本的权利的公平性。谭婧[8]指出，特殊管理股制度最深层次的矛盾就是企业股东之间的利益不均衡。股东基于相同的资本投入而持有不同的表决权，这是对现代公司制度一股一权和资本多数原则的直接挑战。国有出版传媒企业因自身社会效益属性和互联网企业市场属性存在内生矛盾，在权利归属和经营方向上很可能意见相左。若国有资本滥用权利，将直接导致不同出资方之间的矛盾，挫伤企业的进一步发展。立法者和监管者自身的利益诉求也会对股东之间的公平产生影响，进而限制特殊管理股制度的发展。
3 特殊管理股制度实施的风险规避
总的来说，风险来自于出版工作社会效益与资本经济属性的矛盾，以及法律法规不完善的背景下特殊管理股实施的制度风险和权利公平风险。实施特殊管理股制度容易走向一个误区，即片面地认为，特殊管理股与普通股相比拥有更多的投票权，甚至可以决定企业发展的走向。特殊管理股股东与普通股股东在权利、责任和利益方面的诉求不同，权利与责任互相配合，滥用特殊管理股造成的后果也需要有人来负责承担。
因此，特殊管理股制度的风险规避需要遵循保护相关利益者知情权的原则、限制权利原则、后端冲突完善原则[8]来规避各方利益冲突引起的风险，具体对策如下：
（1）调整角色，政府角色从“办文化”转为“管文化”。随着资本的引入和市场化的程度深化，意识形态风险、社会效益受威胁的风险是必然伴随发生的，政府需要做的就是利用特殊管理股的权利进行监管，让政府这只“无形的手”仅在市场失灵的时候出现。
（2）监管主体明确。明确国有出版传媒企业的主管单位，对特殊管理股股东行权过程在企业股东之间公开，普通股股东对违规操作都有权利向相关单位举报。中宣部、国家新闻出版广电总局、国资委等政府部门需要通力合作，打破常规，实现国资委“投资者”与“监督者”的角色分离[1]。特殊管理股，一股独权，这样的局面下，更加需要审慎斟酌行权主体，限定好行权范围，将特殊管理股可能带来的制度风险保证在可控范围内。
（3）遵行公平原则。公平原则分为两个方面：一方面是责权平等[9]，在实践特殊管理股的进程中，应当明确权利与责任对等，持有特殊管理股的国有资本在出版传媒企业中让渡收益权获得高度决策权，在企业经营过程中的风险也负有更大的责任。将责任与权利相联系，才能使特殊管理股股东和普通股股东明确职责，共同促进企业的发展；另一方面是出版传媒企业间的公平，从试点企业选择到相应的政策福利，应对相关利益者做到信息公开透明，保证出版传媒企业公平竞争。
（4）完善法律法规。现行《公司法》为特殊管理股制度保留了政策空间，但需要进一步细化，法律法规的完善需要从以下两个方面实施：首先是关于特殊管理股制度的广度，制度推广从原则上保持审慎，稳妥推进，观察试点后企业和市场的反馈，及时调整后再制定相关法律法规进一步推广。另一点是关于特殊管理股的发展深度，特殊管理股制度作为出版传媒企业深化改革的重要举措，有法可依，才能从根本上保证制度在实施过程中按照对企业发展的促进作用。
4 结语
综上所述，特殊管理股制度的实施为出版传媒企业的发展带来了机遇，也带来了社会效益、制度和公平方面的风险，风险的规避离不开政府角色的转变，政府需要尊重市场，利用法律法规对权利约定、行权主体、行权范围、行权流程进行约束，保证特殊管理股的实施过程中有法可依，保证出版传媒企业之间的公平竞争，充分地调动市场主体的积极性，使出版传媒企业突破转型瓶颈，蓬勃发展。
