著作权延伸性集体管理制度，“是一种在法定条件下将特定集体管理组织的作品许可规则扩大适用于非会员权利人，以此扩大使用者获取作品的范围和降低分散许可交易成本的制度”^[1]。延伸性集体管理制度源起于20世纪60年代的北欧，为瑞典、挪威、丹麦、冰岛和芬兰等北欧国家所普遍应用，北欧之外则只有俄罗斯、英国等极个别国家引入了该制度。在我国第三次《著作权法》的修订过程中，立法者有意将该制度移植到中国，《著作权法》（修改草案）第六十条规定，“著作权集体管理组织取得权利人授权并能在全国范围代表权利人利益的，可以向国务院著作权行政管理部门申请代表全体权利人行使著作权或者相关权，权利人书面声明不得集体管理的除外”。该条文遭到著作权人的激励反对和学界的强烈质疑，此后的几次修订草案适当缩小或明确了延伸性集体管理的适用范围，不过在移植该制度这一根本问题上立法者的立场始终未曾改变。

立法者引入延伸性集体管理制度的立法初衷直接体现在下述话语中：既最大限度地保护数量最大但自身却又“无维权意识、无立法话语权、无维权能力”的广大著作权人权利，又破解使用者“愿意遵守法律、愿意通过合法途径获得作品授权、愿意承担付酬义务”但又不可能从“分布广、数量大”的权利人手中获得海量作品授权的困境^[2]。换言之，可以将移植延伸性集体管理制度的立法原意解读为以下两方面：保护非会员著作权人和提高作品的利用效率。

国家版权局版权管理司副司长汤兆志在一次公开的研讨会中说道，“在中国，权利人、使用者、社会公众对集体管理制度知之甚少，著作权集体管理意识淡薄，甚至对集体管理组织的产生和运作持有怀疑的态度”^[3]。然而数字环境下作品传播渠道多样、成本便捷，与之相应的是单个著作权人的“维权取证难”“维权成本高”及“维权获益少”^[4]。延伸性集体管理制度为集体管理组织管理非会员著作权人的作品提供了合法性授权的同时也提供了相应的退出机制，不仅使得那些版权意识较为淡薄的著作权人的利益得以保障，而且也为那些数字环境下孤军奋战的著作权人提供了可选择性的权益保护机制，由此可以达成对非会员著作权人利益充分保护的立法目的。

随着数字技术的迅速发展，“版权授权成为制约版权产业发展的重要瓶颈”^[5]。著作权集体管理组织由于其自身所掌握的大规模版权作品，进而成为版权产业发展的重要助力。延伸性集体管理制度为集体管理组织许可非会员著作权人作品提供了合法性的授权，从而节省了使用者因寻找著作人或挨个与著作权人协商许可等问题而耗费的大量时间和精力。其后使用者只需与著作权集体管理组织签订一揽子许可协议即可解决作品的版权问题，从而能够极大地提高作品的利用效率。

就北欧国家而言，延伸性集体管理的范围并不是无限制的，通常“只有广播权、复制权等少数几种权利可以进行延伸性集体管理”^[6]。而我国第三次《著作权法》（修改草案）中对于延伸性集体管理的适用范围并无任何限制，即著作权或者相关权都可被纳入延伸性集体管理的范围。《著作权法》（修改草案第二稿）将延伸性集体管理的范围明确为“（一）广播电台、电视台播放已经发表的文字、音乐、美术或者摄影作品；（二）自助点歌经营者通过自助点歌系统向公众传播已经发表的音乐或者视听作品。”《著作权法》（修订送审稿）虽然明确将延伸性集体管理的适用范围限定在“自助点歌系统向公众传播已经发表的音乐或者视听作品”，但是其后却加上了“以及其他方式使用作品”的规定，这种模糊性条款为其后扩张适用埋下了方便之门，从而与第一稿中的规定并无实质区别。

“延伸性集体管理制度仍然以维护私人自治为前提，并非以法定安排来取代私人协商”^[1]，在这个意义上可以说著作权人所拥有的选择性退出机制构成了延伸性集体管理的核心安排之一。正因为如此，北欧国家立法上都对著作权人的退出机制作了详细的规定，反观我国，《著作权法》（修订送审稿）仅只规定“权利人书面声明不得集体管理的除外”。“其中既没有规定集体管理组织的通知义务，也未构建任何保护权利人的退出机制，完全不具备可操作性”^[1]。

《著作权法》（修订送审稿）确立了会员与非会员著作权人之间的平等原则，第六十三条第二款规定“著作权集体管理组织在转付相关使用费时，应当平等对待所有权利人”。对于授权使用费的标准，第六十二条规定“著作权集体管理组织应当根据管理的权利提供使用费标准，该标准在国务院著作权行政管理部门指定的媒体上公告实施，有异议的，由国务院著作权行政管理部门组织专门委员会裁定，裁定为最终结果，裁定期间使用费标准不停止执行。”对于其中完全排除著作权人和使用人的做法，有学者评论认为“缺乏著作权授权使用费的平等协商机制以及司法最终裁决机制的确是我国进行延伸管理的重大障碍”^[7]。

为了对延伸性集体管理的实施效果有一个清晰的预估，除了具体的制度设计之外还需要考虑到两个关键性要素：社会基础和著作权集体管理组织。首先就社会基础而言，我国缺乏如北欧国家那种得以支撑延伸性集体管理的“更深的社会文化背景包括高度发达的社会组织，以及劳动法处理劳工组织和雇主组织之间集体协议的社会传统。”^[8]这种集体协商以及经由集体协商达成的协议可同样适用于非会员的传统能够产生足够的示范效应，有利于人们心理层面对延伸性集体管理的接受。其次是集体管理组织，世界知识产权组织（WIPO）和国际复制版权组织（IFRRO）在延伸性集体管理问题上持较为保守的态度，认为“只有那些集体管理组织具有高度代表性并且运作成熟良好的国家，才可以由法律规定延伸集体管理制度”^[9]。由于我国《著作权法》赋予著作权集体管理组织的官方、垄断和非营利特性，导致我国的集体管理组织的发展现状并不尽如人意，以我国最大的集体管理组织中国音乐著作权协会为例，截至2015年该协会仅有会员8 101人，而美国的作曲家、作词家和出版商协会（ASCAP）拥有成员超过39万人^[10]，双方的代表性可谓天壤之别。

移植延伸性集体管理制度的重要目的之一是实现对非会员著作权人利益的更好保护，但是结果很有可能会适得其反，不但非会员著作权人的利益依然得不到保护，而且还会对会员著作权人的利益造成伤害。首先就非会员著作权人而言，考虑到我国著作权集体管理组织的垄断特性与发展现状，我们既想象不到集体管理组织何来足够的动力去寻找非会员著作权人，又无法期待其究竟能够联系到多少非会员著作权人，因此更可能出现的结果是非会员著作权人的权利只是被代表却难以被实现。其次就会员著作权人而言，有像叶佳修这样积极行使权利的非会员著作人的存在反而会帮助其在作品使用费谈判中占据优势地位，一旦集体管理组织有权管理包括非会员在内的所有作品，其通常会以所谓的低价打包出售所有作品的使用权，会员著作权人所获分配的使用费会远远低于原价格。

延伸性集体管理制度能够提升作品的利用效率是建立在著作权集体管理组织集中大量会员和非会员著作权人的作品后，使用者只需与集体管理组织签订许可协议即可实现对所有作品的合法适用，无需费力去寻找著作权人。然而实践中这种假设会遭遇两方面的严峻挑战：其一，由于没有集体协商的传统和《著作权法》欠缺各相关利益主体平等协商的使用费确定机制，因此使用者与集体管理组织之间必然会难以避免因使用费标准而发生争议；其二，与强制性著作权集体管理不同，延伸性集体管理规定了权利人的选择性退出机制，在我国集体管理组织管理水平有限的情况下能够合理预期届时会出现大规模的权利人选择退出延伸性集体管理。上述两方面的挑战都会严重影响到作品的利用效率，而在现有的制度机制下很难对其予以有效地回应和克服。

我国的著作权集体管理组织是垄断性组织，具有法定的垄断地位。垄断性使得集体管理组织天生具有滥用其市场支配地位的倾向，不但会“做出歧视会员和使用者、索要过高许可费等行为，损害权利人和使用者的利益，还会限制权利人和使用者的选择权，同时导致许可和管理效率低下等问题”^[113]。由于延伸性集体管理不仅没有削弱反而是强化了著作权集体管理组织的控制力（有权对非会员著作权人的作品进行许可），此外相关的立法设计中并未提出任何制约集体管理组织的制度措置，因此可以想见随着垄断地位的强化，集体管理组织的种种弊端会更加明显，延伸性集体管理“会将过度行政化和垄断化的著作权集体管理制度所带来的不利后果无限放大”^[12]。

版权法律制度是应版权产业的出现而生，随着版权产业的发展而不断地调整更新。然而，“我国版权制度在不断解决版权产业新问题的同时，令人遗憾的是部分内容的保留甚至扩张，却成了版权产业进一步发展的制度瓶颈”^[13]。换言之，我国著作权集体管理最为根本性的难点在于由《著作权法》和《著作权集体管理条例》所建构的著作权集体管理制度已无法适应版权尤其是数字版权产业的发展^[14]，在这种情况下，寄希望于国外某一制度的移植而不对集体管理制度作系统性、全局性地变革，无异于缘木求鱼，“以若所为，求若所欲，尽心力而为之，后必有灾”。