特殊管理股，即“具有较多投票权”的股票。实施特殊管理股制度，能够充分利用产权可分离性的特征，分离现金流和控制权，使企业管理层在掌握有限股份的前提下，能够掌握控制权的股权制度安排。^[1]出版传媒领域特殊管理股制度，自2013年被首次提出后，国务院办公厅、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室等相关部门先后出台了相关政策达8条之多，明确指出要在已转制的国有传媒企业、新闻出版传媒领域相关企业、互联网信息服务提供者等主体中推行特殊管理股试点。

目前，有关特殊管理股制度的讨论和研究分析已成为热点议题。由于尚处政策探索期，相关研究多是基于政策文本的局部问题讨论，如相关政策的梳理、国内外案例经验分析等，并取得了富有成效的成果。然而，由于特殊管理股制度是一个政策诸多、问题复杂的系统性制度，有必要较为全面地厘清相关要素，以帮助相关研究者系统地了解相关议题。鉴于此，本研究采用解释结构模型分析方法，将复杂的政策系统分解为若干子系统要素，以更加直观地、结构化地呈现“特殊管理股制度”中的系统要素，并尝试揭示特殊管理股制度的相关要素及其关系。

在分析和建构特殊管理股制度相关要素系统模型时，本研究主要基于解释结构模型法。解释结构模型（Interpretive Structural Modeling，ISM）是以定性分析为主的概念模型，多用于变量多、关系复杂而结构不清晰的系统分析，^[2]通过将复杂系统进行要素分解，基于实践经验和计算机辅助来实现多级递阶结构模型的构建。在分析时，首先需组建专家组对研究议题进行要素提取，并分析要素间直接相互关系，以构建要素间的“邻接矩阵”，通过求解“邻接矩阵”的“可达矩阵”来实现要素的层级划分，从而提炼出复杂系统的多级递阶结构模型。

本研究邀请了985高校教授2人，传媒管理博士研究生3人，山东某知名数字出版企业高管2人，安徽某出版社中层管理人员1人，组建了8人的ISM专家小组，并对由8个已出台的特殊管理股制度政策文本、相关新闻报道及分析材料组成的资料库，运用德尔菲法进行相关要素的提取。专家小组共提取24个相关要素，通过专家小组讨论分析，对部分同义词进行了合并，最终确定了17个特殊管理股制度相关要素（见表1）。为直观呈现所提取的要素，笔者绘制了相关要素的可视化词云图，见图1。

图1

结合相关政策和已有研究，对各要素解释如下：①文化体制改革（S₁）是特殊管理股试点的重要目标和政策背景，中央全面深化改革领导小组《深化文化体制改革实施方案》（2014）指出要稳妥推进传媒企业实行特殊管理股的试点工作；②特殊管理股制度（S₂）指在文化传媒企业探索实行的特殊管理股制度，十八届三中全会首次提出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”；③已转制重要国有传媒企业（S₃）是特殊管理股试点推行的重点对象，在多个政策中被提及，主要指已完成公司制、股份制改造的国有经营性文化单位；④新闻出版传媒领域（S₄）是特殊管理股试点所涉及的范围之一，2015年相关政策中“新闻出版传媒领域相关企业”成为了政策关注的重点试点领域；⑤互联网信息服务提供者（S₅）指互联网新闻信息服务、网络出版服务、信息网络传播视听节目服务提供者，在2017年出台的政策中被列入特殊管理股试点范围；⑥互联网视频行业（S₆）是互联网信息服务领域被传将率先推行特殊管理股制度试点的行业，互联网上舆论称“国资必须入股互联网视频行业”^[3]，引起业界轩然大波；⑦非时政类报刊（S₇）指具有较强意识形态属性的都市类、晚报类、财经类报刊，浙江传媒研究院庞承认为“特殊管理股制度可能首先会在非时政类报刊出版集团中进行试点”^[4]；⑧产业目标（S₈）是推行特殊管理股制度的市场化目标，旨在为文化传媒领域引入更多社会资本，探索股权多元化，增强传媒产业市场活力，提升企业竞争力；⑨吸引社会资本（S₉）是重要的市场化目标之一，国有股“一股独大”的股权结构严重制约了传媒机构市场活力，实行特殊管理股制度有助于更多社会资本注入国有传媒机构；⑩转企改制（S₁₀）主要指国有经营性文化单位的企业化转变和股份制改造。⑪管控权（S₁₁）指国有股东在企业决策中的发言权，防止重要国有传媒企业国有资产的流失，并确保社会舆论、内容导向不出问题。^[5]⑫导向目标（S₁₂）指政府监管部门对文化传媒企业（尤其是互联网相关企业）的舆论监管和内容导向，重点指对重大互联网传媒企业以及社会舆论的控制。^[6]⑬内容导向管理（S₁₃）指对文化传媒内容的意识形态监管，亟待加强管理的是政府管控薄弱的互联网信息服务领域；⑭社会舆论控制（S₁₄）是特殊管理股制度导向目标的重要组成部分，指对文化传媒服务领域公众积极舆论的引导、消极舆论的管理；⑮估值规模限制（S₁₅）指国资入股估值规模大的互联网传媒企业所受到的资本限制；⑯合法性确认（S₁₆）指实施特殊管理股制度需明确合法性问题，股权结构的调整应依照相关法律法规进行；⑰《公司法》限制（S₁₇）指《公司法》“一股一权”的制度会对特殊管理股制度设立的合法性带来的消极影响。

基于提取的特殊管理股制度要素及各要素间的直接关系，可构建相关要素间的邻接矩阵（A），若要素S_i与要素S_j有关系（其中i，j=1，2，……17，关系分为“有影响”“取决于”“先于”“需要”“导致”等），则记为1，反之为0，见表2。为构建多级递阶结构模型，采用Matlab 2016a工具基于邻接矩阵（A）求出关键要素的可达矩阵（M）。可达矩阵的具体求解方法为：基于布尔代数运算，做矩阵A+I的幂运算（矩阵I为单位矩阵），直至结果矩阵中无新的１出现为止，即A+I≠(A+I)²≠……≠(A+I)ⁿ=(A+I）^m，得到可达矩阵M=(A+I)ⁿ。在本研究中，求解得到n=5，要素可达矩阵M如表3所示。

基于可达矩阵M，可求解出各要素的可达集合R(S_i)，前因集合A(S_i)和R(S_i)∩A(S_i)共同集合，如表4所示，并依据共同集合来划分各要素所属的层级。本研究17个特殊管理股制度相关要素可划分为5个层级，分别为：第1层为制度终极目标层{S₁}，第2层为制度具体目标层{S₈，S₉，S₁₀，S₁₁，S₁₂，S₁₃，S₁₄}，第3层为制度实施对象层{S₃，S₄，S₅，S₆，S₇}，第4层为核心研究议题层{S₂}，第5层为制度制约要素层{S₁₅，S₁₆，S₁₇}。依据层级划分，绘制特殊管理股制度相关要素多级递阶系统结构模型，如图2所示。

图2

基于以上分析可知，在特殊管理股制度要素多级递阶系统结构模型中，最低一级的第5层制度制约要素层，包含合法性确认、《公司法》限制和估值规模限制3个会影响特殊管理股制度试点推行的核心要素，揭示了实施特殊管理股制度所面临的法律和市场局限。

其一，法律滞后导致特殊管理股的设立缺乏法律依据。我国《公司法》第103条规定：“股份的发行，实行公开、公平、公正原则，必须同股同权，同股同利”。目前来看，特殊管理股的合法性尚不确定，相关法律的滞后必然会影响特殊管理股制度的普遍推行。从国外经验来看，美国不少高科技、传媒上市企业之所以能采用双重股权结构，主要依据美国相关法律所规定的“公司股权结构可由企业自行设置，并在公司章程中明确规定”。那么，我国传媒企业推行特殊管理股制度要想具有合法性，就必须对现存的《公司法》进行修缮调整。

其二，市场估值规模大致使国资入股互联网传媒企业困难重重。特殊管理股制度在非国资互联网传媒企业的试点推行，困难要远大于在国有文化传媒企业的试点。一方面，国资的进入很可能挫伤互联网企业投资者（尤其是外国资本）的投资热情，妨碍互联网企业的市场化经营和资本的自由流动；另一方面，互联网企业的市场估值远大于传统文化传媒企业，动辄百亿千亿，国资若想大范围入驻这些企业需要巨大的投资资金，并非易事。

结构模型第3层制度实施对象层，包含已转制重要国有传媒企业、新闻出版传媒领域、非时政类报刊、互联网信息服务提供者、互联网视频行业等政策实施的对象，试点范围涉及领域众多，但总要有先行落地的行业。从政策导向来看，国家非常重视互联网新媒体领域的导向管理。在互联网信息服务快速发展的当下，鉴于强化互联网有效治理的紧迫需要，加快推行互联网信息服务领域的特殊管理股制度试点会优先于传统文化传媒领域。

2017年出台的特殊管理股制度政策集中在互联网新兴领域，且有报道称国家新闻出版广电总局上半年已约谈部分视频网站人员，提出了国资入股的计划细节，传言优酷土豆、PPLive等网络视频公司要在年内签署引入国资入股的意向文件，虽未得到官方证实，有关约谈和国资入股的传闻极有可能非空穴来风。在加强互联网管理和网络意识形态管控的紧迫时代背景下，即使有难度，非国资背景、政府管控薄弱的互联网信息服务提供者便极有可能成为政策强行试点的先行领域，从舆论风向来看，互联网视频行业会首当其冲成为试点行业。

结构模型第1、第2层为制度目标层，包含文化体制改革（最终目标），产业目标（吸引社会资本、转企改制），导向目标（内容导向管理、社会舆论控制）和管控权。

在文化体制深化改革的背景下，国有经营性文化单位的“转企改制”，探索股权多元化，引入社会资本，增强自身的市场活力和竞争力，已是大势所趋。可以看出国有传媒机构（企业）的市场化转型和特殊管理股制度的试点，旨在推进国有传媒机构文化体制改革，在确保对传媒企业管控权的同时，实现市场化经济目标。

而在互联网信息服务及相关产业快速发展、传播影响力日益彰显、融资兼并屡见不鲜、内容舆论导向难以控制的当下，互联网的健康有序发展引起中央高度重视。在坚持互联网信息服务内容导向正确的前提下，鼓励互联网新闻出版信息服务业的有序健康发展，必须加强政府相关部门对互联网信息服务提供者的监管，通过引入特殊管理股制度强化对互联网信息服务内容及舆论的管理就显得十分必要。笔者认为重要国有传媒企业及传统出版传媒领域的特殊管理股制度重在产业目标，而在互联网新闻出版信息服务业试点特殊管理股制度则更多是为了导向目标，即强调国家对重大互联网传媒企业以及社会舆论的控制，以推动国家对互联网的管理从“行政监管”到“经营决策”，从“事后监管”到“事先把控”的转变，防止互联网传媒企业被恶意收购和兼并，维护国家的互联网文化安全。

特殊管理股制度的引入将有效解决资本市场欲干涉出版传媒企业意识形态的问题^[7]，然而，如果政府管理权过度放大，过于干涉文化传媒企业的经营管理，会影响文化传媒企业的资本运作、内容创新等方面的运营，限制文化传媒服务的市场化发展。尤其是在互联网新兴媒体快速发展，网络舆论阵地日益强大的当下，国资的入驻会使公众形成政府在强制管理新闻出版、网络信息服务的消极认知，可能会引发政府过度监管舆论的负面舆论。因而在实践过程中，政府管控与市场机制如何有效平衡，内容的导向监管与公众所需的文化繁荣如何并行，有待在试点过程中不断完善，在保证国家文化安全的前提下，传媒企业的日常经营应回归到由市场决定的市场化机制内。