出版作为国家文化事业和文化产业的重要组成部分，是我党宣传思想工作的主阵地之一。由于兼有社会意识形态和商品形态的双重属性，出版一直是政府监管的重要地带。一方面，出版行业因其内容具有公益性、规范性，体现国家意识形态和核心价值观，因此要将社会效益放在首位；另一方面，出版单位作为市场主体，需要完全融入市场竞争，取得经济效益，获得利润，以便在市场中生存。党的十六大以来，大部分国有出版单位按照新闻出版体制改革“时间表”有序推进事业单位转企改制，使出版单位成为真正意义的市场主体，开始充分参与市场竞争。

出版行业在迎来转型升级和大发展的同时，也面临着巨大的风险和挑战。笔者在出版单位工作了较长时间，对我国目前出版行业存在的问题有切身的感受。例如，过度突出以经济贡献衡量出版业的评价导向，使得很多出版单位为了维持生计盲目扩大规模；出版社接受多重领导，政出多门的情况偶有出现；监管法律亟待完善，地方保护主义盛行，出版单位维权困难；等等。因此，建立健全与市场经济发展水平，特别是与文化体制改革进程相适应的出版业行政监管体制极为必要。

原国家新闻出版广电总局的“三定”规定，对原国家新闻出版广电总局的行政立法职权范围的表述不够清晰，对于行政机关在该领域内立法的权限、方式、分工还需进一步明确。另外，出版行业法律的缺位也使得行政立法不得不肩负起出版行业行政监管规制的任务。至今，直接与出版行业相关的法律规定仍然只有《著作权法》中第四章的17个条文，其中的规定也全部属于出版过程的著作权问题。出版行政监管法律法规体系的核心与主体，只有以《出版管理条例》为代表的行政法规。不但行政法规存在此类问题，比它效力层级更低的部门规章也存在类似的问题，部分应由行政法规规范的内容却由部门规章规定。

更普遍的问题是行政许可方面的立法。设立行政许可的本质就是对该事项加以普遍的禁止，只在符合许可条件的情况下做特例的允许^[1,2,3]，这也是《行政许可法》第二章中通过严格的制度限制行政许可设定的原因。所以，对于出版行为设置行政许可应当由法律设定。原国家新闻出版广电总局实施的20个大项、38个小项新闻出版类行政许可中^①，只有著作权质押登记一个大项是由《物权法》《著作权法》设定的，其他所有出版行政许可项目全都是行政法规设定的。

我国出版行业的行政监管法律法规体系还存在以下几个立法技术性问题：一是横向结构不均衡。从产业结构上看，关于出版环节的立法占比过高，对印刷、发行、市场的立法仍显不足。二是各具体部门规定较为分散。作为出版法规体系的核心，2011年修订的《出版管理条例》只有74条。而为了进一步细化实施这一条例，出版行政主管部门又先后出台了图书出版、报纸、期刊和电子出版物的管理规定。针对出版的不同门类、出版物的不同类别以及出版主体的不同情况，出版行政主管部门均制定了各自独立的部门规章加以规制，各规范性法律文件不成体系，较为分散。三是地方性法规与地方政府规章立法质量普遍不高，跟不上行业发展的步伐，且很多地方的立法机关、行政机关在制定地方性法规与地方政府规章时，没有充分调研与论证，未能充分掌握本地区情况。

我国出版行业被视为意识形态的重要阵地，长期以来受到行政机关的直接领导和管理，出版社、报社、新闻社作为新闻出版行政机关的下属单位，接受新闻出版机关以行政方式进行的领导。“以政策管出版，以文化管出版”，监管多以传统的行政命令为主，引导服务为辅。随着改革开放的深化，受全面市场化和进入WTO后国际化的影响，出版行业的行政监管复杂性不断增加，监管不力、监管过度、权力寻租等现象偶有发生。另一方面，在出版单位的审批准入、书号（刊号、版号）管理、选题规划管理等环节，行政监管手段都比较微观，有一定的计划色彩。

纵向上，各级出版行政主管部门之间的行政许可（行政审批）权划分不够合理，省、自治区以及直辖市出版行政主管部门负责实施的行政审批范围较大，导致审、管分离，这既增加了下级出版行政主管部门的管理难度和行政相对人的申请成本，不利于行政审批高效和高质量实施，也常造成不同级别行政主管部门的出版单位维权困难。横向上，出版行政主管部门的行政监管职权与其他部门的职权存在交叉或划分不清晰的情况，主管主办制度与出资人制度并未有效衔接。对此最鲜明的例证就是2009年原国家新闻出版总署与原文化部之间就网络游戏《魔兽世界——燃烧的远征》的审批权限发生的争执。

虽然出版行业的行政审批制度改革已经取得了长足的进步，但仍有进一步调整的空间。一是目前从中央到地方依然存在一批非行政许可审批项目，或由《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定的行政许可。这些行政审批项目缺乏体系化的制度支撑，实施的程序控制与监督机制也较为薄弱。二是由原国家新闻出版广电总局负责实施的行政审批中有相当一部分完全具备下放条件，尤其是一些因涉外因素而设定的行政许可，在当前国际合作日趋频繁的背景下应作相应调整。三是目前实行的出版单位审批制与报刊审批制过于机械严格，出版市场准入的难度大与成本高，新的市场主体难以进入，进而导致竞争不够充分、创意不够活跃、地方保护主义盛行等产业发展问题。四是在出版人员资格制度方面，要求出版人员持证上岗，实行审核和定期登记年检，但对无证执业和无证上岗检查监管不严，对执业人员的继续教育形式和机构要求可以进一步完善。

主要体现在极个别的执法现象中：一是违反地域管辖规则执法，如A市出版行政执法机构根据在“扫黄打非”专项行动中发现的线索，对在B市经营非法出版物的相对人进行行政处罚；二是违反级别管辖规则执法，如地市级出版行政执法机构对有涉外因素的案件进行调查并进行处罚；三是违反部门职权划分执法，通常体现为文化市场综合执法机构对于未经委托授权的工商或治安事项实施行政处罚。

极个别地区的个别执法人员、执法队伍恣意滥用手中的执法权力，对应予查处的违法行为不进行处理，对出版市场主体的合法经营活动进行干扰，或做出畸轻畸重的行政处罚，借此从行政相对人处收取不法利益，甚至向行政相对人索取不法利益，有的地方也出现执法队伍通过滥施处罚“创收”的现象。

一是过于依赖专项行动，有着鲜明的“运动式治理”特征，难以做到标本兼治。二是在由多个部门、多个地区的执法队伍合作完成的过程中，不时暴露出部门和部门之间、队伍和队伍之间、地区和地区之间推诿扯皮或争名抢功的现象。

我国文化体制改革的全面启动拉开了出版行业改革的序幕，如何使出版行业的行政监管既能结合我国国情，又能适应国际发展潮流，是转型期面临的重要课题。有法可依、有法必依，转变观念、界定职权，依法行政、有序监管是我国出版行业行政监管改革思路。

一是尽快制定相关法律法规，通过一系列制度设计解决当下出版行业行政监管的诸多矛盾；将振兴出版事业作为法规制定的目标之一，与监管放在同样重要的地位加以强调，促进出版行政主管部门向服务型政府转变。二是清理、规范地方性法规与部门规章。将现有的相关部门规章进行集中清理，进行统一修改或废止不适宜继续保留的规章和条文，应报请国务院对不适宜在部门规章中规定的事项通过行政法规予以规定，对可以合并的部门规章加以体系化梳理后合并。对于地方立法机构与行政机关，应帮助指导其对现有的地方性法规与地方政府规章加以清理，鼓励建立反映本地区特点、符合本地区需求的地方性法规与地方政府规章。

建设服务型政府，是党为贯彻落实科学发展观作出的一个重大战略部署^[7]。出版业已经成为社会主义市场经济体制的一个独立主体，出版行政主管部门，应秉承为行业发展提供服务的理念，发挥监管者的作用，针对市场机制失灵的现象进行调控。首先，强调行政监管行为的谦抑性，将行政权力的使用准则由“原则上介入”转变为“特例地介入”，推动行政管理部门实现从“办出版”转向“管出版”，由微观管理转向宏观管理。其次，行政监管权的设定与行使一定要以纠正市场失灵为目的，以出版物的内容为主要监管对象。市场主体能够通过自我管理自行解决的，市场能够通过竞争机制解决的，行政力量不应干涉。第三，强调行政监管行为的手段性。监管是服务人民、服务全局的手段，出版行政主管部门要将目光放在出版事业的大局上，摒弃部门私利与眼前利益，将精神文明建设和文化繁荣发展放在头等重要的地位上，实现在“服务中管理，在管理中服务”。

我国必须坚持主管主办的新闻出版管理体制是毋庸置疑的，但需要处理好主管主办的行政主体之间以及行政主体和相对人之间的关系。一是厘清行政职权，将导向管理、资产监管、人事管理、内容管理、业务管理等有机结合，合理划分各部门职权，明确责任，避免部门间恶性博弈和令出多头，出现监管盲区。二是建立全过程协调机制和信息共享机制。政府部门通过塑造良好的行政文化，增强协调合作意识，在监管全过程中充分收集、整理、交流信息，利用掌握的信息为决策和监管提供依据。三是改变企业单位事业管理的现象，健全法人治理结构，探索出资人制度与主管主办制度有效衔接的机制，对国有资产的管理权、使用权、经营权进行界定，明晰产权，落实责任。四是避免行政部门活动的非市场缺陷，把政府监管的范围限定在市场失灵和行业自治盲区的范围内，限定在监管能起到积极作用或者受益大于成本的领域。应强调的是，转变职能、界定职权不代表放松监管，“中国特色市场经济”的特殊性也要求行政主体增加某些与市场经济和出版行业规律相适应的职能以补充市场机制。

一方面加强行业协会建设。一是加强行业自治立法，通过法律授权行业协会适当的约束惩罚权力和业务监督职权；二是建立健全行业协会机制，培育其真正独立于政府和市场的地位，消除行政色彩；三是加强行业协会的自律功能，通过制定行业协会的章程，对出版活动和经营行为进行监督；四是推行入会制度，通过行业协会制定职业道德、行为准则、自治标准，使出版单位能在协会的引导下遵守市场规则，规范市场行为。另一方面，出版单位作为市场主体，往往在自身体制建设、自我管理和约束方面存在欠缺，需要政府通过制定政策，建立保证金制度，指导、引导出版行业市场主体建立健全现代企业制度，提高自我管理能力，增加自我约束的自觉性。

一是科学设置准入门槛，研究民营资本在纸质出版物出版领域的准入可行性。二是修订出版范围准入，逐步通过允许法人跨业、混业经营和后置审批，促进优秀产业资源在出版业内合理流动，提高出版业资源配置效率。三是规范职业准入，对现存的出版领域职业准入资质资格许可进行清理。

出于出版物的社会意识属性和维护我国文化安全的需要，政府调整准入门槛的同时需要加强对出版物的质量监督和出版流程各环节的监督，加大对著作权等知识产权的保护力度。一是建立审批责任制，各级行政主管部门不但有行政审批权限，还应有监管和处罚权限，且若出版单位或出版物出现了严重的问题，应承担相应的领导责任或连带责任。二是加大对主流出版单位的扶持力度，加强对出版物内容的审查力度，保证社会主流舆论与社会主义核心价值观保持一致。三是加大出版违法的处罚力度，特别是对著作权等知识产权的保护和对盗版的惩治力度。四是研究制定相应的退出机制，使出版行业市场主体能进能出。

一是将出版行政执法中的职权归属与划分，各级“扫黄打非”领导小组、工作小组及其办公室的职权以及与其他行政机关在相关业务上的相互关系等内容通过法律法规进行规范。二是健全出版市场综合行政执法机构，明确权利分配与层级。三是建立健全关于“扫黄打非”联合执法等文化市场综合执法的程序与分工制度，建立行政处罚权委托具体程序制度。四是在出版行政领域推广、宣传、鼓励行政监督机制的运用，加强各级各类监督机关对出版行政执法进行有效监督，建立公民和社会组织对出版行政执法的监督机制，鼓励行政相对人积极行使行政复议与行政诉讼的权利。