2022年4月23日，我国首届全民阅读大会召开，习近平总书记专门发来贺信。习近平总书记在贺信中深刻阐述了阅读对公民个人、国家以及民族的重大和深远意义，希望全社会都参与到阅读中来。习近平总书记的贺信，充分体现了党中央对推动全民阅读的高度重视，也是新时代我国开展全民阅读的基本遵循。现代社会具有奉法而治的特征，各类社会活动都日益被纳入法治化轨道。对于全民阅读来说，当然也不例外。注重法治引领，已经成为我国全民阅读活动的一个重要标志。我国目前已有24个省级行政区制定了全民阅读方面的专门或相关立法。此外，还有多个暂未制定立法的地区已展开或即将展开有关立法活动。如果将地级市也计算在内，立法已经成为各地推动全民阅读的一项普遍化选择。鉴于公民阅读行为催生的机理与特性，全民阅读立法对民众而言属于典型的“软法”，不宜为其设定直接的法定义务。全民阅读立法的这一特质，决定了政府责任必须在其中有清晰化和系统化的呈现。正如有学者所指出的，随着我国文化领域相关立法的不断完善，国家在文化发展中的政治责任和社会责任正在加速转变为法定义务。^[1]这一逻辑，在全民阅读立法上也同样适用。可以说，政府责任已经成为全民阅读立法意义和功能的主要维系载体。笔者也曾经指出，在全民阅读促进工作相关责任的构建上，应坚持和体现以政府责任为核心的责任构建原则。^[2]基于此，全民阅读立法中的政府责任设定就成为一个兼具理论和实践意义的重要命题。本文试就我国全民阅读立法中的政府责任设定问题作些探讨，以期有益于相关研究的深入推进和全民阅读立法的不断完善。考虑到我国国家层面上的全民阅读立法并未出台，本文所探讨的“全民阅读立法”主要是指地方性立法。

立法基本原则是对具体法律条款具有指引、评价和修补作用的重要范畴。从文本上看，我国现有全民阅读立法几乎也都规定了政府责任条款。因此，在阐释具体的政府责任类型之前，先行探讨全民阅读立法设定政府责任的基本原则问题无疑是十分有益的。

全民阅读立法的特质，使政府责任实际上成为全民阅读立法中的关键性内容。因此，政府责任在全民阅读立法中既是必备性的，也是基础性的。但这并不意味着全民阅读立法可以超限度地设定政府责任。政府在现代社会虽然承担着十分广泛的责任，但这些责任也存在法理上的限度。无论是政府组织，还是政府公务人员，其作用的有效发挥都建立在自身职责清晰且有合理限度的基础上。同时，随着我国社会主要矛盾的变化，虽然政府对民众的文化给付和保障责任在政府责任体系中的地位不断凸显，但民众文化权利（益）实现机制的特殊性也要求政府责任设定的合理限度化。“无论文化法要确保、促进的权利和利益有多少类型、多么重要，而文化自由始终是其中最为核心的权利。”^[3]对于政府来说，这需要在法律规范层面对其责任进行合理且有限度的配置。具体到全民阅读立法这一文化立法形态，当然也是如此。

从组织学原理上讲，政府积极行为的产生既建立在政府责任设定合理的基础上，也依赖于政府责任的多样化。具体到文化领域，考虑到“文化”以及“文化责任”本身的相对模糊性，政府积极的文化给付和保障行为的作出更需要立法配置多元的法律责任。就全民阅读立法而言，其为政府设定的法律责任既包括能够直接保障民众阅读的法律责任，也包括对民众阅读具有间接助益作用的法律责任。这两种类型的法律责任，又可以根据一定的标准进一步细化，从而构成全民阅读立法中性质、向度和内容均不完全相同的政府责任及其体系。同时，强调全民阅读立法对政府责任设定的多样化，也是由全民阅读立法本身的宗旨来决定的。全民阅读立法以促进全民的阅读行为为基本宗旨，但对于全民构成者的公民个体来说，其阅读意识和实际的阅读能力往往存在着较大差异。由于全民阅读立法不直接为民众设定强制性的阅读义务，公民个体在阅读意识和实际阅读能力等方面存在的这些差异，需要通过多样化的政府责任予以回应和补足。

全民阅读立法对政府责任的设定，不仅要满足合理化和多样化的要求，也要同时具有科学性。全民阅读立法是否具有科学化的政府责任设定，既直接关系到政府责任条款本身的可操作性，也在很大程度上决定着全民阅读立法的实施效能。考虑到社会实际，我国行政法治建设一方面要致力于构建权责清晰且约束严格的“有限政府”，另一方面也要致力于构建能够促进政府及其公务人员充分发挥能动作用的“有效政府”。对于全民阅读法治化建设来说，当然也是如此。具体到全民阅读法治化建设中的全民阅读立法，科学化的政府责任设定则意味着立法要在明确政府的底线性责任的同时也能够给予其一定的裁量空间。这一政府责任设定路径，有利于更好地发挥政府在全民阅读促进中的重要作用。

党委宣传部门是我国全民阅读活动的引领者和推动者，在全民阅读活动中发挥着“举旗帜”“定方向”“综合协调”的重要作用。引领和推动全民阅读活动的深入开展，也是各级党委宣传部门切实履行意识形态主管和社会主义精神文明建设牵头协调这两项基本政治职能的充分体现。为了更好地支撑全民阅读目标的实现，不仅需要明确各级党委宣传部门的政治责任，也需要同时对各级政府在全民阅读工作的行政责任作出明确。全民阅读目标的实现，不仅涉及诸多导向性问题，也涉及大量“人”“财”“物”的配置和管理等具体性问题。这就决定了全民阅读工作对政府及其一系列具体行政责任履行的依赖。同时，从立法属性上看，全民阅读立法对于民众来说是典型的“软法”，并不直接为其设定强制性的阅读义务。为了提升和保障全民阅读立法的实效性，也同样需要认真考虑立法中的政府责任设定问题。全民阅读立法究竟设定哪些政府责任，一方面要根据民众阅读行为的催生机理来作出判断，另一方面也要立足于全民阅读立法设定政府责任应遵循的几项基本原则。综合起来分析，我国全民阅读立法应设定的政府责任类型主要包括以下几种。

在促进全民阅读的政府责任体系中，物质给付无疑属于基础性责任的范畴。这里的“物质”是指所有能够促进民众阅读行为产生的各类物质的总和，如阅读空间、阅读设施、阅读物品（文本、信息等）以及阅读经费等。从发生学的意义上说，单一公民的阅读行为往往具有个体性，对普遍性物质资源的要求相对较低。全民阅读立法以促进和提升民众的阅读行为为宗旨，其所追求的显然是社会性阅读而非纯粹的公民个体阅读。与公民个体性阅读相比，社会性阅读目标的实现则是十分需要普遍性物质资源支撑的。随着我国经济社会不断发展，知识和信息在各类社会主体间的普及程度越来越高，公民享有的文化权益也越来越充分和丰富。具体到阅读层面，新中国成立后尤其是改革开放以来，无论是公民的阅读意识，还是其实际的阅读能力，都有根本性的转变。但从整体上看，我国社会性阅读的目标还没有完全实现。如果说偶然性和随机性是公民个体性阅读较主要特征的话，社会性阅读则更多强调的是超越偶然性和随机性的阅读建制化和阅读稳定性。对于政府及其公务人员来说，其要考虑的一个基本问题就是如何最大限度地降低民众个体阅读的偶然性和随机性并进而促进社会性阅读目标的实现。鉴于阅读行为产生的特殊机理，政府及其公务人员直接实现社会性阅读目标的空间是十分有限的，其职责应主要定位于为社会性阅读的实现提供各种条件保障上。从物质的维度看，社会性阅读目标的实现要求政府充分履行社会性阅读所需的普遍性物质资源的给付责任。显然，政府提供的阅读空间、阅读设施、阅读物品（文本、信息等）以及阅读经费等普遍性物质资源越充分，民众阅读的偶然性和随机性就越有可能得到抑制，社会性阅读的目标也就能够更好地实现。

政府对全民阅读所应承担的物质给付责任，既包括阅读空间、阅读设施、阅读物品（文本、信息等）以及阅读经费等普遍性物质资源的直接供给义务，也包括对这些普遍性物质资源的及时维护、更新和扩展义务。在空间方面，政府不应仅仅满足于形式意义上的空间建设，而是要将有助于民众阅读的理念融入阅读空间的设计、建造和更新上。在设施方面，政府要围绕更好阅读目标的实现，不断提升阅读设施的丰富程度和便利化水平。在物品方面，政府要回应民众日益多样化和深化的阅读需求，及时充实和更新各类阅读文本。在经费方面，政府要建立以民众为中心的经费增添机制，以动态化和持续化的经费投入来不断增强对民众阅读的保障力度。

全民阅读目标的实现，既建立在阅读空间、阅读设施、阅读物品（文本、信息等）以及阅读经费等普遍性物质资源充分保障的基础上，也离不开相关制度的保障。从主体上看，政府、图书馆以及社会组织等均可以制定对全民阅读具有促进作用的制度，但如果考虑到制度的覆盖面和实际效果，政府无疑是其中最重要的制度制定主体。因此，我国全民阅读立法应该对政府保障全民阅读的制度建构责任作出明确规定。具体来说，政府在保障全民阅读中的制度建构责任主要体现在以下几方面。

有学者指出，发展和治理是现代国家建设的两大主题，由此决定了国家规划行动与国家制度建设贯穿中华人民共和国的全部历史。^[4]这是对规划和国家发展之间关系的深度阐释。对于政府来说，规划既是其有效提升政府治理能力的基本载体，也是其履行公共职责的重要手段。全民阅读目标的实现同样也离不开政府规划的引领和保障作用。政府全民阅读的规划责任，既包括其对全民阅读本身的总体性规划责任，也包括其对阅读空间、阅读设施以及阅读经费等支撑全民阅读实现的各要素的单项规划责任。这两个层面上的政府规划责任，实际上明确了政府实现全民阅读目标的基本行动架构。

政府的全民阅读规划责任，虽然能够为政府建立基本的行动架构，但还不足以完全有效地促进全民阅读目标的实现。鉴于规划的相对宏观性，政府还应在规划之外承担对全民阅读具有更强保障作用的具体规则的制定责任。根据规则制定主体和属性的差异，政府全民阅读的规则制定责任，既包括政府的行政立法责任，也包括政府行政规范性文件的制定责任。根据我国《立法法》等有关法律的规定，规范意义上的行政立法只能由地级市以上级别的政府制定，其他层级的政府均没有制定行政立法的权限。与行政立法对主体存在的限定性要求不同，行政规范性文件是我国各级政府及其部门都可以制定的一类行政规范。因此，政府的全民阅读规则制定责任，主要体现为其对全民阅读具有保障作用的行政规范性文件的制定责任。考虑到规则本身的特殊构造，政府制定的全民阅读规则主要指向的是政府和其他承担公共管理与服务职责的主体。

从更好地实现全民阅读目标的角度考虑，政府不仅要履行支撑全民阅读的物质给付责任和保障全民阅读的制度建构责任，还应同时承担对全民阅读具有提升和促进作用的社会氛围营造责任。作为党和国家确立的一项重要战略，全民阅读旨在提升社会的整体阅读水平并进而推进社会文明程度的提高。对于政府来说，全民阅读战略的实施既要立足于公民个体阅读，同时也要通过社会性阅读氛围的营造来超越公民个体阅读。因此，我国全民阅读立法有必要对政府促进全民阅读的氛围营造责任进行明确规定。

政府促进全民阅读的氛围营造责任，首先体现为其对全民阅读的宣传责任。作为党和国家确立的一项重要战略，各级政府近年来着力推进全民阅读的宣传工作，全民阅读的社会关注度和认知度越来越高。但从实践来看，我国政府的全民阅读宣传工作还存在“上热下冷”“区域不均衡”等突出问题。对于前者，我国地方各级政府尤其是基层政府应该切实担负起全民阅读的宣传工作，通过积极和有效的宣传来提升民众对全民阅读的认同度和参与度。对于后者，重点是要强化乡村地区和老少边穷地区政府对全民阅读宣传工作的重视力度，并将全民阅读宣传工作纳入政府日常工作体系。除了传统方式外，政府应充分运用现代媒介技术手段做好全民阅读宣传工作，不断提升全民阅读宣传工作的针对性和实效性。

在我国全民阅读工作中，主题阅读以更鲜明的主题性和更强的组织性特征而备受重视，也是我国深入开展全民阅读活动的一个重要载体。从实践来看，主题阅读已经成为我国全民阅读活动中的一项重要特色。这要求政府重视并积极履行主题阅读的组织和创建责任，以高质量的主题阅读活动来助推全民阅读目标的实现。在主题阅读组织方面，各级政府应根据党和国家有关部门确定的阅读主题，在本行政区域内做好具体的组织和实施工作。在主题阅读创建方面，各级政府可以根据党和国家有关要求并结合本地实际，从政治性、社会性等方面综合予以考量，确定恰当的阅读活动主题并做好相应的组织实施工作。

全民阅读活动的深入开展，离不开及时有效的全民阅读评价。作为我国国家和社会治理的基本主体，政府既是全民阅读国家战略的重要组织者、推动者和实施者，也是全民阅读的重要评价者。为了充分发挥政府评价在改进全民阅读工作中的重要作用，全民阅读立法应对政府的全民阅读评价开展责任作出明确规定。具体来说，政府的全民阅读评价责任主要包括如下方面。

作为党和国家确立的一项重要战略，全民阅读无疑将在我国持续开展。从民众的维度看，全民阅读有利于满足其日益增长的美好生活尤其是美好文化生活的需要。从社会和国家的维度看，全民阅读则有利于提升社会的整体文明程度，并进而有效支撑文化国家的建构。对于政府来说，这就需要其对我国全民阅读活动的总体成效作出及时和客观的评价。政府对全民阅读活动总体成效的评价，主要指向社会民众，以他们在全民阅读中的幸福感和获得感为主要衡量标准。除此之外，全民阅读活动对社会整体文明程度的提升情况也是政府开展全民阅读活动总体成效评价中的一项重要内容。为此，可以建立主要由民众和社会两个维度构成的全民阅读总体成效评价标准体系。而无论是民众维度上的评价标准体系，还是社会维度上的评价标准体系，都应涵括不易量化的主观标准和较易量化的客观标准两个方面。从具体操作上看，政府对全民阅读活动总体成效的评价既可以由政府自身来实施，也可以通过政府购买公共服务的方式由第三方评估组织予以实施。考虑到此项工作的繁杂性和专业性，全民阅读活动总体成效的评价可以主要交由第三方机构来承担。

政府对全民阅读的评价责任，既包括其对全民阅读活动总体成效的评价责任，也包括其对自身保障全民阅读开展的评价责任。全民阅读有着多方面的重要意义，保障公民阅读权利、提升社会文明程度和增强国家文化软实力是其集中的体现。^[5]这也是党和国家将全民阅读确立为一项重要战略的基本原因。但在具体的实施机制上，我国全民阅读的推进主要是倡导性的，对民众不具有强制性。全民阅读在实施机制上的这一特性，决定了必须落实和强化政府对全民阅读活动的保障责任。从这个意义上说，对政府自身保障全民阅读情况的评价就是十分重要的。根据我国政府组织体制的特征，政府全民阅读活动保障的评价责任，既包括每一级政府对自身及其有关职能部门保障全民阅读活动的评价责任，也包括每一级上级政府对下级政府及其有关职能部门保障全民阅读活动的评价责任。在具体的工作模式上，政府既可以将这一评价责任通过购买公共服务的方式交由第三方机构实施，也可以由自己来作出评价。为了提升评价过程的开放性和评价结果的公正性，对政府保障全民阅读活动情况的评价应主要采取第三方评估的方式。

全民阅读是一项庞大的系统工程，具有周期性长和涉及面广的重要特点。对于政府来说，其在全民阅读目标实现中的职责也是多方位的，既包括物质给付、制度建构、氛围营造以及评价开展等直接性职责，也包括全民阅读研究的组织这一间接性职责。从表面上看，全民阅读似乎是一个不具有多少理论性的常规性业务，但如果深入分析，其本身也具有十分突出的理论性，尚有诸多理论问题需要予以研究。深入和系统的理论研究，能够为全民阅读工作提供有效指导，是我国全民阅读深入开展的强大推动力。中共中央宣传部在2020年10月印发的《关于促进全民阅读工作的意见》中也专门提出了全民阅读理论研究问题，鼓励开展全民阅读理论研究。我国政府系统内部虽然也有一定的理论研究力量，但整体上较为有限。从现实来看，政府系统内部的理论研究主要服务于政府中心工作，在具体的研究议题上往往有特殊性。因此，我国全民阅读的理论研究应主要依托高等院校、民间智库等社会性力量。对于政府来说，其职责则主要是引导和组织全民阅读理论研究。

全民阅读工作不仅具有突出的实践性特征，也具有显著的学理性特征，涉及大量的理论问题，如全民阅读的机理、全民阅读的机制等。而这些理论问题又都包含着十分丰富的内容，需要强化专门性研究。为此，政府可以设立全民阅读专项理论研究课题，并以委托或公开招标的方式来组织社会力量参与全民阅读理论研究。同时，政府也可以推动各级社会科学院、哲学社会科学规划管理部门设立全民阅读专项理论课题，并给予政策和经费上的支持。

政府推动全民阅读研究的组织责任，既包括设立或推动设立全民阅读专项理论研究课题，也包括其对全民阅读理论研究成果的评审和推介。对于政府系统内部设立的全民阅读理论研究课题，政府应及时组织开展研究成果的评审工作，并将优秀研究成果向上级党委和政府推介，发挥优秀研究成果在党委和政府决策中的辅助作用。对于其他部门设立的全民阅读理论研究课题，政府也应及时了解和参与研究成果的评审工作，并将优秀研究成果向党和国家有关部门进行推介。

政府责任条款是我国全民阅读立法中的关键性条款，在很大程度上影响着立法的品质。从理论层面分析，政府在全民阅读推进中的职责主要包括支撑全民阅读的物质给付责任、保障全民阅读的制度建构责任、促进全民阅读的氛围营造责任、改进全民阅读的评价开展责任以及推动全民阅读研究的组织责任等五个方面。对于这些政府责任类型，我国全民阅读立法都应作出明确规定。但从实践来看，我国全民阅读立法在对上述政府责任类型的规定上还存在一些显著的局限。一方面，现有全民阅读立法在对部分政府责任的规定上存在空白，如保障全民阅读的制度建构责任、改进全民阅读的评价开展责任以及推动全民阅读研究的组织责任等。另一方面，现有全民阅读立法对部分政府责任虽然也作出了规定，但存在精准性和可操作性显著不足的问题。例如，一些立法虽然也对政府支撑全民阅读的物质给付责任进行了规定，但往往缺乏对底线性物质给付责任的规定；还有一些立法虽然对政府促进全民阅读的氛围营造责任有所涉及，但规定的可操作性往往较弱。对此，应及时对我国全民阅读立法中的政府责任条款进行全面梳理，并根据本文对全民阅读政府责任的类型化分析做好相应的修改完善工作。