1 问题的提出
2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，“十四五”时期，我国全民阅读将继续肩负起引领文化事业发展的责任，以增进群众文化幸福感与获得感为目标，在贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新理念的基础上，牢牢把握高质量体系化的发展方向，“深入推进全民阅读精品化、体系化、科学化、数字化，满足人民群众更高水平的精神文化需求，实现‘书香中国’”。[3]而这也给“十四五”时期的全民阅读地方立法提出了新要求，即不应仅仅满足于解决“从无到有”，更应该思考如何实现“从有到优，从优到精”的飞跃。当前及今后的一个时期，全民阅读地方立法应与时俱进，在保持稳定与连贯的前提下，最大程度展现阅读立法的科学性、民主性与前瞻性，在更好回应时代需求的同时，践行全过程民主。
但目前，各地阅读立法在贯彻新发展理念，融入新发展格局，加强立法的可操作性、适用性、针对性，进一步丰富立法形式等方面还存在较大的改进空间。[4]本文将系统梳理现有立法中的不足之处，为“十四五”时期全民阅读地方立法的完善提供智力支持。
2 全民阅读地方立法的现实困境
表1
| 级别 | 名称 | 数量 | 年份 | |
| 地方性法规 | 省级 | 《山西省全民阅读促进条例》 | 33条 | 2021年发布 |
| 《宁夏回族自治区全民阅读促进条例》 | 33条 | 2020年发布 | ||
| 《贵州省全民阅读促进条例》 | 44条 | 2019年发布 | ||
| 《河南省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 15条 | 2019年发布 | ||
| 《广东省全民阅读促进条例》 | 42条 | 2019年发布 | ||
| 《吉林省全民阅读促进条例》 | 40条 | 2017年发布 | ||
| 《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 26条 | 2017年发布 | ||
| 《四川省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 6条 | 2016年发布 | ||
| 《辽宁省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 5条 | 2015年发布 | ||
| 《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 19条 | 2014年发布 | ||
| 市级 | 《温州市全民阅读促进条例》 | 36条 | 2021年发布 | |
| 《宁波市全民阅读促进条例》 | 38条 | 2019年发布 | ||
| 《烟台市全民阅读促进条例》 | 50条 | 2019年发布 | ||
| 《深圳经济特区全民阅读促进条例》 | 28条 | 2019年修正 | ||
| 《常州市人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 21条 | 2017年发布 | ||
| 《石家庄市人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》 | 5条 | 2016年发布 | ||
| 地方政府规章 | 省级 | 《湖北省全民阅读促进办法》 | 32条 | 2014年发布 |
但进一步检视现有的全民阅读地方立法可知，事实上，目前的地方立法仍存在结构简单、可操作性不强、保障机制缺失等问题，还不能为“十四五”时期全民阅读高质量发展提供足够的法治保障。
2.1 全民阅读地方立法的可操作性不强
“宜粗不宜细”“宁疏勿密”是长久以来我国立法工作的指导思想。邓小平指出，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善……总之，有比没有好，快搞比慢搞好”。[6]在此思想指导下，我国的法治事业快速发展，基本上形成了“有法可依”的局面，但这也给法律的实效性与可操作性带来隐患。而全民阅读地方立法同样受到了这种立法思想的影响。
首先，近半数的地方立法仍采取简单的、纲要式的结构，例如河南、辽宁、江苏、四川、黑龙江、常州、石家庄等省市。这些地方的立法条文较少，仅采取“一”“二”的序数符号标注，而不是以条款的形式表现；没有总则、分则区分，也不设章、节、标题；同时，法的名称直接反映了该法的制定机关。[7]这种简单的立法结构有着低难度、小成本、高效率的优势，但它忽视了法律规范的逻辑完整性，缺少对具体行为的指引[8]，原则性规定占比较高，缺乏实质内容，法律空洞化现象突出，可操作性不强。这使得公众在获取阅读服务、参加阅读活动时面临大量不定因素，而法律又无法提供充足的可预见性，随时存在利益受损的风险。例如，部分地方条例要求依法成立各级“全民阅读促进协会”，但阅读促进协会具体怎么成立、由谁成立、性质如何等相关内容却没有任何规定。这既损害了公众的阅读热情，又给相关部门推卸责任提供可乘之机。
其次，地方立法中以“鼓励”“支持”“促进”为标志的宣示性条款数量较多。在最新发布的《山西省全民阅读促进条例》中，“完善”“鼓励”“支持”等词语共出现了16次，涉及12个法条，占法条总数的36%；而四川省关于促进全民阅读的决定中更是有近半数法条使用了上述类型词语。“鼓励”“支持”等具有浓郁情感色彩词语的强制性不足，给有关部门造成“不执行也不违法”的感觉，进一步削弱执法力度与法律落实程度。[9]
2.2 缺乏对全民阅读的保障机制
首先，法律责任范围过窄。现有的责任条款大多是对有关部门或人员侵占、挪用经费或资产，改变、拆除、损毁服务设施等行为进行追责，缺少对他们在不履行或不完全履行阅读保障义务时所应承担的法律责任的规定。[8]其次，追责主体不明。部分地方立法仅规定了“有关机关”“监察机关”等作为追责主体。“没有一部法规和规章明确规定对全民阅读工作进行全面检查的部门、时间、内容，也没有具体的担责机关和责任人。”[13]最后，责任内容虚化。现有的责任条款都仅规定，对违反条例或办法的直接主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，但对处分内容却无任何规定，这就给有关部门留下了巨大的行政裁量权。此外，当公民阅读权利受到侵害时，也没有任何地方规定了诉讼、仲裁、复议等救济措施，甚至没有投诉、控告等渠道。总之，法律责任的缺失使得全民阅读随时处于“失控”风险，能否得以落实很大程度上只能依赖于当地部门的“自觉”。
2.3 全民阅读地方立法的公众参与机制不健全
立法是集体意志的表达，在当今社会，人们已不再满足通过选举代表来行使立法权，而是更多希望直接参与立法过程，对立法内容产生直接影响。《立法法》第五条规定，立法应体现人民意志，保障人民通过多种途径参与立法活动。但当前，公众参与全民阅读地方立法的程度较低，立法对参与时间、参与方式、参与效果等相关内容缺少明确规定。在2021年温州市委宣传部公布的《温州市全民阅读促进条例（草案征求意见稿）》公开征求意见的情况反馈中显示，该草案在征求意见期间，仅收到两条反馈意见，其中一条还与本次主题没有关联。
首先，公众参与全民阅读地方立法的方式较少、时间较短。目前各地阅读立法公开征求意见的时间普遍在一个月左右，且主要以网络方式开展。例如，《山西省全民阅读促进条例（草案）》的征求意见公告规定，公众仅能通过电子邮件或信函方式的方式提交意见。较短的参与时间使得公众几乎无法对条例进行深度思考，而狭窄的参与渠道也阻碍了年龄较大或身处“老少边穷”的公民表达意见。其次，公众参与阅读地方立法的双向对话机制尚未确立。大多数立法机关对公众的意见建议既缺乏分析研究，也没有及时回应或向社会公布，这进一步削弱了公众参与的热情。[14]正如学者所言，“公众参与不应该只是政府部门单向的征集和听取意见，而应该逐步做到有双向对话”。[15]最后，信息公开不充分，仅对草案、修正案进行公开，而缺少对立法背景、会议记录、发言情况等“过程信息”的公开。在“过程哲学”看来，过程往往比结果更为重要，立法者的真实意图也常蕴藏在过程信息之中。总之，公众参与机制的不健全，既导致人们利益诉求难以表达，削弱了全民阅读地方立法的满意度；又将“有限理性”的立法者置于封闭环境，迫使其不得不独自面对决策风险。
3 国外全民阅读立法的经验与启示
日本、美国、俄罗斯等国家的阅读立法时间较早，法治建设较为完善。本部分拟从域外视角下各国全民阅读的法治保障出发，为我国全民阅读地方立法提供借鉴。
3.1 注重对青少年阅读权利的立法支持
青少年是国家的未来，为了培养青少年的阅读习惯，国外制定了许多专门针对青少年阅读的法案。自20世纪90年代起，美国相继出台了多部未成年人阅读立法，并发起了一系列阅读计划与活动，例如1998年《卓越阅读法》、2002年《不让一个孩子落伍法》，等等。《不让一个孩子落伍法》明确要求创设一套综合性阅读计划，确保每一个儿童到三年级时都可以阅读。同时，该法案还制定了家庭读写计划，并对学前计划与“提前开始”计划中的阅读项目进行资助。[16]此外，美国尤其重视特殊群体的受教育权保护，1975年通过的《残疾人教育法》明确要求给予残障儿童免费、恰当的公共教育，并为他们制定个人计划。[17]日本十分重视儿童阅读及其推广工作。2001年，日本通过《少年儿童读书活动推进法》，明确规定了国家及地方公共团体推进儿童读书活动，改善读书环境的义务，同时中央与地方政府还应为儿童阅读推广活动提供财政保障，[18]并将每年4月23日确定为“儿童读书日”。
3.2 重视对全民阅读的效果评估与监测
美国的《卓越阅读法》详细规定了各资助对象、项目的“项目评估”“状态评估”“项目质量指标”等内容。例如，在平等起点家庭读写能力计划中就分别列出了针对成年参与者与儿童的质量指标要求，并将它们运用于各州项目的监测、评估与改进之中。[19] 2006年，俄罗斯联邦出版、大众传媒署与俄罗斯图书协会共同发布《国民阅读扶持与发展纲要》，并由俄罗斯文化部提供财政支持。该纲要在第六章详细制定了“社会—经济效果”评价的主要参数，包括“社会必要性”“社会效益性”“社会吸引力”三个方面，下设“改善读者阅读社会文化空间的质量”“克服社会阅读兴趣下降的趋势”等多种具体指标，并提供了“专家调查”“社会舆论研究”等数据收集与等级评价方法。[20]
3.3 发挥多元主体在阅读推广活动中的作用
推进全民阅读不仅是政府的责任，更是行业、社会等多元主体的共同责任。2007年，西班牙制定的《阅读、图书和图书馆法》将图书出版业、图书馆的发展与全民阅读紧密结合，该法在序言中明确提出，推广阅读是支持图书出版业发展最好的方式之一，而出版物也不仅仅是简单的商品属性，它是人类的思想、科学和文学创作的重要物质载体。其在第三章第七条专门提及设立支持出版业、图书贸易的项目，以保护文化多样性并提供便利的阅读条件，第四章则进一步规定了图书刊号与定价制度。[20]此外，2013年韩国的《阅读文化振兴法》在第四章“阅读振兴”中专门提到了发挥学校、职场等主体在阅读推广中的作用，并在《阅读文化振兴法实施令》中具体规定了振兴工作单位阅读活动的必要对策。[20]
4 完善全民阅读地方立法的出路探索
4.1 明确规定公民的阅读权利
因此，建议在地方立法中明确规定公民享有阅读权利，将它从一种应然权利转化为法律权利，赋予其直接法律效力与主体地位，强化政府行动强度，明晰政府行动性质，构建以公民阅读权利保护为核心的立法体系。[24]首先，应明确公民阅读权利的范围，参考《经济、社会及文化权利国际公约》第15条可知，公民享有阅读平等权，即平等地参与阅读活动，接触各项阅读服务与设施的权利；[25]阅读自由权，即自主决定阅读时间、地点、内容、形式以及阅读设施等的选择自由；阅读保障权，即请求国家采取必要措施满足自身阅读需求的权利。[26]此外，应强调对行动不便者、视觉障碍者等弱势群体以及青少年、被监禁人员等特殊群体的阅读权利保护。其次，通过立法对阅读权利予以明确宣告的同时，还应该更多关注知识产权和隐私权的保护力度。[27]
4.2 完善立法结构，规范法律语言
首先，提高地方立法的技术水平，完善立法框架结构。目前近半数的全民阅读地方立法仍采用简单结构，这使得它们在面对不断增长的公众阅读需求与日益多样的阅读活动时，很难做出切实有效的回应。同时，由于缺少“总则—分则”与“章—节—条—款”的设置，各部分间的逻辑性较差，“‘各自为政’的体例不能准确地表达立法的动因以及由立法动因而产生的权利义务设定”。[8]因此，建议逐步推动全民阅读地方立法由简单结构向复杂结构转变。确定统一且规范的目录设置与篇、章、节设置依据或标准，改善法目录设置内容，适当增加法条数量。[28]其次，规范法律语言。《立法法》第六条规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”因此，建议减少“鼓励”“支持”等宣示性、号召性、鼓励性用语。事实上，若承认了阅读权利的法律效力，那么政府要做的就不仅是鼓励、支持或引导。最后，明确不同主体在推进全民阅读中的保障、给付义务[27]，例如，出版机构的资源建设义务，共青团、妇联等社会公益组织的阅读推广及其培训义务，等等。
为进一步提升立法的可操作性，建议各地政府根据本地区民众阅读情况、文化产业发展状况等因素，适时出台促进全民阅读的实施方案、指导意见等配套措施，作为全民阅读地方立法的补充规定，形成高效的全民阅读法治实施体系。
4.3 完善对全民阅读的保障机制
首先，建议各地立法细化现有的法律责任条款。一方面，扩大追责范围，除对相关人员侵占、挪用经费或资产，改变、拆除、损毁服务设施等行为进行追责外，还应对责任主体忽视、不履行或不完全履行阅读保障义务的行为进行追责。另一方面，明确追责主体与内容。将全民阅读设施管理单位或本级政府作为追责主体，取代原本“有关机关”“监察机关”等模糊表达，同时明确行政处分的具体内容，包括警告、记过、记大过、降级，等等。其次，赋予公民在阅读权利受到侵害时向管理单位申诉、控告或向法院提起诉讼的救济权利。法谚曰：“没有救济的权利不是权利。”权利与救济往往不可分离，无论法律对公民权利规定得如何丰富、全面，若没有相应救济方式，那么任何权利规定都仅能停留在书面。[29]
4.4 促进社会主义核心价值观真正融入地方立法
十八大以来，党中央高度重视社会主义核心价值观融入法治建设。目前，各地均将“社会主义核心价值观”写入阅读立法。但“写入”并不等同于“融入”，将社会主义核心价值观简单写入立法文本既不能发挥它的价值引领作用，更有可能损害法律法规自身的规范性。[30]
要想促进社会主义核心价值观真正融入全民阅读地方立法，必须坚持“民主立法”，广泛听取群众意见，相关制度设计要能充分反映群众需求。[31]因此，要不断加强公众参与机制的立法建设。首先，建议在阅读立法中明确规定听证会、座谈会等制度化的公众意见表达机制，拓宽公众参与渠道，延长参与时间。其次，扩大信息公开范围，明确将会议记录、立法背景等过程信息纳入公开范围，推动公众参与由“象征性参与（degrees of tokenism）”向“市民权利（degrees of citizen power）”的实质性参与转变。[32]总之，公众参与既能提高公民对阅读立法的支持和认同，又能锻炼公民参政议政的能力，进而学会更好管理自己并满足宏观政治的要求。正如密尔所言：“只有通过小范围的实践大众政府的活动，才能在更大规模上学会如何运作大众政府。”[33]
5 结语
完善全民阅读地方立法绝非一蹴而就的通途，需要国家、社会、公民的共同努力。“十四五”时期是建设社会主义文化强国的关键时期，它给全民阅读地方立法提出了更高维度的要求。因此，唯有明确公民阅读权利的法律地位，肯定其在推动全民阅读发展，提升公民文化素养的重要性基础上，正视地方立法现有问题、有的放矢，进一步提高立法技术，规范法律语言，提升立法的可操作性；完善全民阅读的法律保障与公众参与机制，才能最终实现制度优势与治理效能的最大化。
参考文献
A ladder of citizen participation
[J].
