伴随经济社会的飞速发展，人民对精神生活的需求日益增长，出版行业亦受这种变化的影响，出版功能由单纯的信息载体与传播工具走向了更为多元化的社会服务^[1]，出版产业发展已经从学界的内部呼吁蜕变成社会的普遍关注，并得到国家政策的肯认与扶持。在“应当发展”已成共识的当下，出版产业“如何发展”成为各界深入思考的重要议题。关于“如何发展”这一问题，一方面需要出版产业自身创新求变，顺应出版市场变化和人民精神文化需求调整；另一方面需要外部干预，以各类政策予以支持，而财税政策就是核心手段之一。财税政策工具内含规范政府财税行为、促进产业发展和引导产业消费等多样化调控功能，是提升出版产业发展速度与质量的重要激励手段，近年来成为学界关注的热点话题。特别是在后疫情时代，财税政策环境发生了较大变化，经济遭受冲击但正在逐步恢复、政府财政吃紧但仍坚持减税降费国策^[2]，在此新环境下如何针对出版产业发展需求做出政策调试与应对，优化财税政策工具内部的组合配置，提升出版产业激励促进功效，更加值得深入思考。遗憾的是，既有研究或是聚焦某类财税政策工具对出版产业的激励作用，或是侧重于浅层的策略性建议，鲜有融入后疫情时代特征的思考因素和工具选择思维。为此，本文以出版产业政策文本中的财税政策工具为实证起点，基于不同财税工具的功能侧重，精准考量工具配置的各种因素，尝试构建更契合后疫情时代出版产业发展需要的财税政策工具体系，助力出版产业发展。

2011年之前，虽有零星财税政策工具促进出版产业发展的政策实践，但并未对这类政策工具进行系统运用。2006年发布的“十一五”规划^①仅论及“建立和运用好国家出版基金，进一步加大对公益性新闻出版事业的投入”。但近十年，财税政策工具之于出版产业发展的促进作用已得到了国家政策文件的积极回应。2011年，“十二五”规划正式开启了财税政策工具在出版产业中的系统运用，成为促进出版产业发展的重要制度供给。下文将以2011年起国家颁布的三份权威政策文件为实证样本，分析财税政策工具之于出版产业发展的积极作用，并反思其中的不足。

“十二五”规划将财税政策工具作为出版产业“加强政策支持与引导”的重要手段，建立了涵盖税收优惠、出版基金、项目补助、专项资金的政策工具体系。但“十二五”规划在选择与配置具体财税政策工具类型上较为局限，工具内容不甚明晰。例如，“十二五”规划虽然提出加大中央与地方对出版重大项目的财政支持，但并未明确央地之间具体的支持比例。再如，虽然新引入了税收工具，但仅使用了税收优惠这一个类型，且未明确是何税种税收优惠，既不利于不同税收工具之间的相互联动，也难以维持税收优惠内部的体系性。2017年发布的“十三五”规划是在“十二五”规划基础之上做出的政策延续，最大的亮点在于细化了财政工具的内容，如划分了财政资金的补贴项目重点，提出了财政后补助、间接投入等新型补助方式，但并未提及如何运用税收工具。

为弥补“十三五”规划对税收政策工具的使用匮乏，国家新闻出版署在2021年发布的“十四五”规划中不仅优化了既有财政工具（如要求提升出版基金的资助力度和精准度、协调不同的补贴类型等），还加强了税收工具类型的多元化使用（如在延续出版、发行、出口等多环节实施税收优惠，建立宣传文化增值税优惠政策长效机制等）。

从“十二五”规划到“十三五”规划再至当前的“十四五”规划，我国出版产业财税政策工具的体系框架已基本形成。系统梳理和比较三个政策文本实践的发展脉络（见表1）发现，我国出版产业财税政策工具的选择与配置呈现以下特点和趋势。其一，在工具类型上，出版产业财税政策工具逐渐由单一走向多元，由“重财政、轻税收”转向“财政为主、财政与税收并重”的政策格局。其二，在工具内容上，出版产业财税政策工具由概括性工具走向精细化、精准化政策。以财政补助为例，对主题出版、学术出版、融合出版等不同项目实施区别于一般项目的政策支持力度，总体上采用事前补助与事后补助相结合、直接投入与间接投入相配合的扶持方式。其三，对税收工具的重视程度虽然有所提升，但仍然以税收优惠为主要激励手段，涉及的税种较为单一，难以激发税制的整体活力。

（1）工具选择和组合的顶层设计不明。清晰的顶层设计是出版产业财税政策工具科学选择与配置的关键，需根据整体经济社会环境和行业发展现实需求制定政策，以保障财税政策的预期理性、创新要求和多元协调。遗憾的是，出版产业财税政策工具的文本演进脉络暴露出顶层设计缺位，引发财税政策工具配置杂乱、缺乏体系设计和工具之间衔接不畅等问题。顶层设计不明的重要体现在于，未能明确财税政策工具在整个出版产业政策中的功能定位，也未发掘不同类型财税工具的功能侧重，致使工具活力激发不足。显而易见，支持与引导都应是财税政策工具促进出版产业发展的重要方式，这在“十二五”规划关于“加强政策支持与引导”的表述中展露无遗，但对应章节仅使用了财政工具却对税收工具只字未提。

（2）收入型与支出型工具协调不畅。税费收入与财政支出双向联动并进，是财税制度科学设计的基本思路^[3]，分别对应财税收入型工具和财税支出型工具。^①以收支两端并重之视角检视既有政策文本，不难发现出版产业更为倚重支出型工具。2011年的“十二五”规划本就对财税政策工具有所弱化，到了2017年的“十三五”规划竟完全弃之不用。尽管2021年的“十四五”规划强化了对财税政策工具的使用，但其使用仍然存在工具类型单一、税种覆盖面窄等问题。财税收入型与支出型工具均可促进出版产业发展，前者具有隐蔽性和侵益性，后者更为直接且具有授益性。出版产业发展是一项长期事业，两类政策工具各有功能偏重，短期内纵因不同情况和形势有所偏重，但不应局限于一类工具而偏废另一工具。唯有妥当使用财税收支工具并保持二者协同配合，方能产生最大化激励功效。

（3）工具的类型和组合有所欠缺。财税收入型工具与支出型工具内部皆包含了繁多的子工具。不同子工具各有特质和优势，提升财税政策工具箱中工具的丰富程度更有益于提升其对出版产业发展的促进作用。考察既有出版产业政策文件可以发现，财税政策工具的类型和组合在以下几个方面有所欠缺：其一，在整体上，财税收入型与支出型工具之间的组合度不高。其二，财税收入型工具内部子工具的类型和组合有所欠缺，仅使用了财政出版基金，未启用纳税主体、税收客体、税率、税基等影响税负的税收要素。其三，财税支出型内部子工具的类型有待拓宽，目前始终局限于财政补贴、专项基金、税式支出三类子工具，未能拓展到财政投资、财政担保、政府采购、财政奖励等其他子工具，不利于发挥政策工具组合的作用，且对既有支出工具，性能挖掘亦不够深入。

政策工具选择是多因素合力共同策动的结果，“只有在以政策工具特性为一方，以政策环境、目标和目标受众为另一方之间相匹配”^[4]时，政策工具的组合配置功效才能达到最佳。既有文献认为，政府在选择和组合财税政策工具以适配出版产业时，至少应当考虑政策目标、政策环境和对象类型三个因素。政策目标是靶向因素，之于政策工具选择与组合具有靶向作用，不仅划定工具选择的方向，更提供工具应用的评估标准。政策环境是外在因素，是工具选择时需要考量的所有外在条件，又是工具选定后赖以依存的实施环境。对象类型是内在因素，决定了财税政策工具所作用对象的共同特性。后疫情时代，出版产业有其特有产业发展需求，即需要对政策目标和政策环境进行仔细考量，又需要对工具进行理性选择和策略组合。在厘清财税不同类型工具性能的前提之下，遵循“政策目标→政策环境→对象类型→工具选择与组合”的财税政策工具配置模型和设计更为精准、精细的财税制度，实现不同财税政策工具之间的功能协同与互补，发挥组合工具“1+1>2”的政策效应，以更好满足后疫情时代出版产业的发展需求。

出版财税政策工具配置模型的运行遵循四步走。第一，确定政策目标，基于“十四五”规划中“主要目标”的表述，政策目标应当被确立为激发出版创新活力、提升优质出版内容的供给能力和实现出版领域治理体系和治理能力现代化。第二，明确政策环境，防疫常态化背景下出版产业将长期面临经济下行、财政收入下滑和财政收支矛盾异常突出、地方财政运转困难等^[5]后疫情环境。第三，厘清对象类型与政策工具类型并相互匹配，出版财税工具作用的对象既包括出版基础设施建设，也包括不同的出版产品，传统出版产业与数字出版产业，还可能是出版技术创新或是多样化的出版内容，政策工具类型分为以税收为核心，以基金等其他工具为辅的收入型工具和以财政补贴、财政专项等为典型形式的支出型工具。收入型工具影响出版产业发展主要是通过影响产业链上的各个市场主体决策以及产品的生产、分配和消费来实现的。此种影响可对出版产业的投资、资源、劳动力与消费等多种因素产生双向作用，或是正向激励或是反向减抑。支出型工具通过政府直接的财政投入调节出版产业经济，不仅可以作为经济杠杆熨平经济周期的波动，更为重要的是财政资金的使用方向展现了政府的政策意图，从而引导社会资金流向重点发展的部门。对象类型与政策工具类型理应相互匹配，方能提升政策效果，例如，税收的激励效应并不能为出版产业发展提供直接的资金助力，仅能在出版经济事实发生之后调整纳税额，这种间接激励特别是在出版基础设施建设等前期需要大量资金投入的情况下，远不如由政府主导的财政支持政策效果显著。第四，基于出版产业发展的政策目标，考量后疫情时代的外在环境，匹配对象类型与政策工具类型后进行政策修正与调试，以实现出版产业财税政策工具的最优选择、组合与配置。

政策工具的协同治理能够产生更为有序的治理结构，收入型与支出型财税政策工具可在收支两端调整和规范政府在出版产业中的财税治理行为。此种协同既有协同治理理论的外在支撑，又有两工具类型之间的功能耦合。事实上，基于出版产业特性，给予其大量财政支持是世界各国的普遍做法。^[6]可以说，出版产业的健康发展是建立在财税支出工具的扶持之上的，财政支出的深度和广度直接影响出版产业发展和出版产品供给的质量，而财税收入工具恰是财政资金的“源泉之水”。财税收入充足，则财政支出空间充分，进而出版产业激励功效显著；反之，政府财政的“捉襟见肘”必将掣肘产业发展。实际上，财税收入与支出工具是财税政策工具的一体两面，二者密切联动，脱离收入工具谈出版产业发展，无异于舍本逐末。特别是在后疫情时代，出版产业面临经济下行与财源不足的双重压力，为缓解财政收入不足与出版财政支出需求的矛盾，在无法“节流”的情况下有必要从“开源”角度重视财税收入工具的使用。当然，税收只是收入型工具的一种，尚有多种收入工具可供选用，如彩票公益金、政府债券，或者基于出版产品类型加速设立多类型的出版投资基金，吸引更多社会资本进入。借助上述收入工具，可供出版产业使用的财政资金定可以增加，产业发展逐渐步入良性轨道。出版产业快速发展又反过来带来产业经济提升，进一步扩大财政收入。如此，收入型工具与支出型工具便可相互驰援并形成良性循环，提升工具的组合效应，助力出版产业发展。

支出型财税政策工具因其授益性，往往都被贴上“补贴”标签。这种补贴不仅没有财政预算上的规范和监督，其资金效力又不易被公众察觉，须对其保持必要的审慎态度。历次政策文件显示，我国极为重视支出型工具的使用，但工具类型僵化、相互之间协同配合不足的现象比较突出。在经济稳定期，上述举措或许不会产生明显副作用，但在经济下行和财政吃紧的后疫情时代，若不妥当运用支出工具，不仅会破坏出版市场中性，还可能导致财政资金浪费甚至紧缺，导致政府财政能力恶化。优化财税支出工具的组合配置，至少可从三个层面着力。其一，财税支出工具的整体扩容和细化。除了已使用的支出工具外，还可以根据情况适当选择使用财政贴息、财政奖励、政府采购等其他工具。“十四五”规划提出在多环节实施税式支出，但究竟是何税种的何种税式支出（税基支出、税额支出、税率支出等）尚待细化和明确。其二，同一类型政策工具的组合配置。例如，财政补贴可分为事前与事后补贴，事前补贴在企业前期投入较大的情形下更为适用，而事后补贴更容易提升企业效率。财政奖励可分为业绩奖励与公益奖励、投资奖励与绩效奖励等，相比于公益奖励，业绩奖励对市场主体更为有效。其三，不同类型工具的协作互动。例如，财政补贴与税式支出的共振，是直接（短期）激励与间接（长期）激励的结合。后疫情时代，倘若财税支出工具内部协同机制能够建立，精心甄选激励项目和匹配工具，确保项目选取、实施与评估等程序正当，可逐步缓解政府财政能力不足与出版财政支出需求的矛盾，并大幅提升出版产业激励效应。

以税收为主的财税收入工具除了作为财政来源，更会通过调整税收各构成要素来实现各异的出版政策目标。当前税制下，流转税、所得税、财产税等多种税收皆与出版产业相关，不同税类各有其功能侧重。增值税是对出版产品提供的各环节按照价格的一定比例普遍征收的税种，出版企业事先负担，最终转嫁给消费者。调整出版产品的增值税税率、抵扣额度可以影响出版企业的经营成本和最终产品价格，进而影响生产行为和消费行为。相比于流转税的易于转嫁，出版产业的所得税、房产税等直接税不易被转嫁，调控功能更为明显。出版基金同样可以筹措财政收入，相比于普通税收，其显著特点在于可以吸引社会资本进入，并专款专用于出版产业发展，如用于出版基础设施建设、鼓励出版产业技术创新等。收入型工具内部多种子工具的组合运用，可促进出版产业健康快速发展。例如，政府若要大力促进电子出版物的消费，但又不想过多影响企业经营成本，可对电子出版物课征低税率或零税率增值税，而非通过降低所得税、财产税等直接税。因为增值税是中性税，企业可以将税负完全转嫁，但直接税不易转嫁。反之，若仅是为了降低新生出版企业、小规模企业的前期经营成本而不想干预产品的市场销售，就可借助税率低、税基窄的所得税、财产税等直接税。

国家促进出版产业发展的政策工具繁多，将财税政策工具与其他不同规制程度和规制方式的工具合并使用，可以实现工具间的优势互补、劣势互抵。^[7]出版产业结构政策、出版产业区域发展政策、出版产业技术创新政策、出版产业人才引进政策、出版企业融资政策等，皆可与财税政策工具联动。例如，财税政策工具可以与出版产业结构政策和区域发展政策相结合，引导产业结构优化和产业区域发展，在保障财税资金去向合理的情况下，既能提升出版产业内部的整体协调性，又能兼顾出版产业的区域平衡发展；与出版技术创新政策结合，可以激励产品技术创新。尽管财税政策工具在出版产业发展中的地位和作用正在逐步提升，但它仅是众多政策工具的一种，须以系统思维将财税政策工具统辖于出版产业激励政策群组之中，注意以下三个逻辑层次。首先契合顶层设计。政策目标是靶向因素，明确财税政策工具在出版产业发展中的功能定位，将其与产业发展的价值与目标相契合。其次协同与财税政策工具同位阶政策。进一步细化财税政策工具的职能分工，更好与同位阶其他政策工具形成政策合力。最后是财税政策工具系统内部协同。要精细化、精准化微观财税制度设计。后两个层次赋予财税政策工具以灵活性，有益于适应出版产业发展政策环境的变化，匹配不同的产品类型。

新冠肺炎疫情所带来的经济冲击和财政冲击对出版产业发展带来不小影响，此种影响在后疫情时代趋于常态化。为此，针对出版产业发展的现实需求和未来趋向提供一套科学的财税政策工具选择与组合方案，是出版产业健康发展的重要抓手。财税政策工具虽然可被归入收入型和支出型两大类，但各自内部的子工具体系繁杂多样，不同收入型工具、不同支出型工具、收入型与支出型工具之间存在多样化的组合可能。为了精准适配出版产业发展需求，财税政策工具的选择与组合须遵循“政策目标（靶向因素）→政策环境（外部因素）→产品差异（内在因素）→工具选择”的模型。依循此模型，出版产业发展财税政策工具供给须重视以下三个方面：其一，构建结构均衡的财税政策工具框架，同等运用并维系财税收入与支出工具的协同；其二，财税各工具类型内部的结构优化，注重收入子工具之间的组合配置优化和支出子工具之间的组合运用；其三，内引外联，优化财税政策工具与其他政策工具的联结互动。照此，可极大提升出版产业财税政策工具的科学性与有效性，优化产业激励效果，助力出版产业健康发展美好愿景的实现。