数字出版是利用数字技术进行内容编辑加工，并通过网络传播数字内容产品的一种新型出版方式。^[1]自2006年数字出版被正式纳入国家政策文件以来，数字出版政策不断健全和完善，有力推动了数字出版的蓬勃发展。《2021—2022中国数字出版产业年度报告》显示，2021年，我国数字出版产业整体规模达到12 762.64亿元。相较于2006年，增长近60倍。随着新一轮科技革命和产业变革兴起，数字出版迎来了新的发展机遇及挑战。《出版业“十四五”时期发展规划》提出，“以推动出版业高质量发展为主题”“产业数字化水平迈上新台阶”。在新发展阶段，推动数字出版高质量发展，打造出版业发展的重要引擎和出版强国建设的关键支点，数字出版政策要更加充分地发挥引领和保障作用。本研究以2006—2022年215份数字出版相关政策为研究样本，采用文本分析方法，对我国数字出版政策的演进脉络进行多维量化分析，在此基础上，探讨新阶段数字出版政策取向。

在借鉴以往研究的基础上，从基本特征、政策目标、政策主题、政策工具四个维度对收集的政策进行多维量化分析。基本特征维度主要分析发文时间、发文主体、政策类型、政策效力。政策目标维度基于导向、管制、调控、分配四项公共政策的基本功能，划分为推动产业发展、加强行业监管、促进协调共赢、实现普惠共享。政策主题维度基于政策文件名中出现的关键词以及政策文件中关键词的出现频次，结合研究者的梳理与清洗，提取主题关键词，每份政策文件提取3～10个关键词。政策工具维度采用罗伊·罗斯韦尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维尔德（Walter Zegveld）提出的政策工具模型，划分为供给面政策、需求面政策、环境面政策。^[2]

本研究仅考察中央层级的数字出版相关政策。政策文本主要来源于国务院政策文件库、国家新闻出版署等部委的政府信息公开栏目以及北大法宝“法律法规政策库”，检索关键词为“数字出版”“网络出版”“互联网出版”，检索时间范围为2006—2022年，网络出版、互联网出版是实践中应用广泛且与数字出版内涵相近的概念。收集过程采取逐条筛选，尽可能保证全面详尽、真实可靠，整理得到215份相关政策文本。

文本分析通过将半结构化的定性文本编码，使其能采用定量方法来分析^[3]，有助于梳理和归纳数量庞大、内容繁杂的政策文本，发掘其主要特征及内在规律。本研究综合采用频次统计、关键词共现分析、聚类分析等研究方法，遵循前述分析框架，对收集的政策文本及其演进脉络进行深入分析，进而探讨新阶段政策取向。为保证数据分析结果的可信度，邀请了相关研究领域的两位博士生基于相同的分析框架对部分政策文本进行独立编码，编码结果与主编码员的一致性系数为0.90、0.93，大于克里彭多夫（Krippendorff）提出的0.8标准，表明分析结果具有较高的可信度。

数字出版政策整体上呈现渐进式演化特征，回应和匹配产业实践的新发展、新需求，有效推动了数字出版的兴起以及传统出版的数字化转型。综合考虑关键性政策文件的出台时点以及发文时间的整体规律，可将数字出版政策的演进脉络划分为三个阶段。

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“发展现代出版发行业，积极发展数字出版，重视网络媒体建设”，这标志着数字出版正式成为国家政策的重要关注点。本研究共收集该阶段政策文本30份。在该阶段，数字出版尚处于起步探索期，虽然开始得到重视，但认识不充分，产业链不健全，大部分出版单位处于观望状态。相关政策明确提出推动数字出版发展，出台了一些扶持举措，同时面对数字出版不同于传统出版的新情况、新问题，致力完善监管制度，但总体上政策数量少、分布零散、支持力度不足，尚未建立系统化的政策体系。

该阶段的政策主题网络如图1所示，主要包括两大核心主题。一是将数字出版定位为新兴业态，鼓励引导其发展，并在平台、工程、技术、企业等方面出台了一些相关措施。如《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见的通知（2009）》提出“大力发展数字出版、网络出版、手机出版等新业态，努力占领新闻出版业发展的制高点”。二是加强数字出版监管，提升监管能力，查处侵权盗版、内容有害、非法进口的网络出版物等。《国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知（2008）》提出设立科技与数字出版司，负责数字出版的规划与管理。从政策工具来看，大部分为环境面政策，供给面和需求面政策工具应用较为有限，缺乏有力的政策工具推动数字出版发展。

在经历政策初建阶段后，针对数字出版的专项综合政策出台，数字出版政策进入成熟阶段，政策体系趋于健全。2010年，国家新闻出版总署出台《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》。2011年，出台首个数字出版专项规划——《数字出版“十二五”时期发展规划》。该阶段共收集政策文本117份。在该阶段，数字出版已成为出版产业发展的主要方向，带动出版业整体转型升级。相关政策对加快数字出版发展作了全局部署，出台了一系列优惠政策和扶持措施，并更多关注社会效益。数字出版监管相关政策占比有所下降，但依然很受重视。

该阶段的政策主题网络如图2所示，主要包括五大核心主题。一是培育数字出版新业态，带动新闻出版业、文化产业、服务业发展，政策发力点主要覆盖平台、技术、人才、工程、项目、标准、企业等。《新闻出版业“十二五”时期发展规划》《服务业发展“十二五”规划》《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等都提出发展数字出版新兴产业。二是推进新闻出版业数字化转型，促进结构调整和发展方式转变，推动传统出版和新兴出版融合发展。如《关于推动新闻出版业数字化转型升级的指导意见（2014）》《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见（2015）》等。三是完善数字出版监管体系，修订和出台数字出版相关管理办法，强化数字版权保护。《关于印发国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知（2013）》明确设立数字出版司，承担数字出版内容和活动的监督管理工作。四是建设惠及全民的数字出版公共服务体系，提升服务供给能力与质量。如《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见（2015）》提出，“推进数字出版，构建数字出版物传播平台。”五是推动数字出版“走出去”，提高国际竞争力、传播力和影响力。《新闻出版业“十二五”时期“走出去”发展规划（2011）》《关于加快我国新闻出版业“走出去”的若干意见（2012）》《关于加快发展服务贸易的若干意见（2015）》等都提出促进数字出版产品和服务出口。从政策工具来看，除环境面政策中的市场规制，其他类型政策工具的应用均明显增加，特别是供给面政策中的资金支持、技术支撑以及需求面政策中的平台渠道、试点示范，反映出政策扶持力度加大。

出版业数字化水平不断提高，在国民经济中的地位显著增强，数字出版政策取得了阶段性成效。在前期政策基础上，数字出版政策进入深化阶段，深入推进出版业转型升级和融合发展。2017年，国家新闻出版广电总局、财政部出台《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知》。2022年，中共中央宣传部出台《关于推动出版深度融合发展的实施意见》。该阶段共收集政策文本68份。在该阶段，新一代数字技术驱动出版业不断创新升级，数字出版与传统出版以及其他相关产业之间融合发展持续深化，同时被赋予更多的文化使命与责任担当。相关政策匹配数字出版从规模扩张迈向质效提升的发展需求，促进产业链拓展、价值链提升，更充分地发挥社会效益。

该阶段的政策主题网络如图3所示，主要包括四大核心主题。一是加快出版业数字化转型升级，培育新兴业态，推动深度融合发展，政策发力点主要有工程、项目、平台、技术、人才、试点、示范、标准等，如《关于深化新闻出版业数字化转型升级工作的通知（2017）》《关于组织实施出版融合发展工程的通知（2021）》《关于推动出版深度融合发展的实施意见（2022）》等。二是强化和升级数字出版监管，涉及侵权盗版、不良内容、市场准入等，如《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见（2019）》《关于进一步加强网络文学出版管理的通知（2020）》等。三是打造新时代数字出版精品，提升数字出版产品与服务质量。《“十四五”文化发展规划》提出“推出更多优秀的数字出版产品、服务”。具体项目如数字出版精品遴选推荐计划、优秀现实题材和历史题材网络文学出版工程等。四是进一步支持数字出版“走出去”，加强国际传播能力建设。《关于支持国家文化出口基地高质量发展若干措施的通知（2021）》《关于推进对外文化贸易高质量发展的意见（2022）》等都致力扩大数字出版出口规模、培育竞争优势。从政策工具来看，政策工具应用总体上略有增加，供给面政策中的资金支持和需求面政策中的试点示范这两项政策工具应用增加较为明显。

当前，数字出版迈入高质量发展新阶段，从规模扩张转向提质增效，数字出版新业态发展迅猛，数字化转型升级和融合创新持续深化。在系统分析数字出版政策自2006年以来的演进脉络基础上，结合当前数字出版面临的新形势、新问题，提出以下四方面政策取向。

出版物兼具意识形态和商品双重属性，社会效益与经济效益的良性结合是出版政策变迁的重要动因。^[4]回顾政策演进脉络，以往的数字出版政策，特别是在初建阶段、成熟阶段，更多聚焦于推动数字出版的规模壮大，这是源于数字出版处于成长阶段，需要政策的有力扶持。当前，数字出版产业规模已超万亿元，凸显出越来越重要的地位和作用。进入新阶段，数字出版应更多发挥服务大局、统一思想、凝聚力量的作用，更好满足人民文化需求、增强人民精神力量，更好传播中国文化、向世界讲好中国故事。在此背景下，数字出版政策要更多关注数字出版的职责使命，注重数字出版的社会效果，持续放大数字出版的社会效益。

一是助力提高数字阅读质量和水平。2021年，我国成年国民数字化阅读方式的接触率达到79.6%，数字化阅读倾向明显^[5]，但也面临娱乐化、碎片化、浅层化等问题，数字阅读质量和水平有待提高。要坚持围绕中心、服务大局，支持创作更多培根铸魂、启智增慧的数字出版精品，并针对不同群体的阅读兴趣、习惯及需求，提供分众化、多形态的数字出版产品和服务，提升阅读体验。要支持健全数字阅读推广服务体系，创新阅读推广方式，开展精准化、场景化的阅读推广，提高优秀数字出版物的有效触达率。二是助力实现精神生活共同富裕。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。精神生活共同富裕是中国式现代化的根本要求。要以促进精神生活富裕和出版文化资源普惠共享为重要目标，支持出版公共服务体系的数字化升级，提高服务能力与标准，加强优秀数字出版物供给，并进一步推动标准化、均等化，保障老年人、青少年、残疾人等特殊群体以及农村地区、欠发达地区、少数民族地区等更好地共享数字出版发展成果。三是助力全社会知识创新与共享。要扶持出版知识服务转型。“出版知识服务转型是重现出版的知识价值、打破出版的载体限制，强化出版的服务属性、弱化出版的产品属性。”^[6]要推动传统出版生产体系和价值链的数字化改造升级，加强数字内容资源储备，优化数字内容资源开发与管理，提高知识管理智能化水平，加大对新型数字出版知识服务产品形态、服务模式和服务平台的支持力度。要推动基于数智技术的出版知识服务内容拓展和模式创新，支持垂直类、定制类的专业化数字出版知识服务发展，精准契合用户的多元化需求。同时，要防治信息茧房、知识垄断等问题，避免知识服务商业化带来的潜在负面影响。四是助力提升中华文化影响力。要支持基于数字技术丰富出版内容表现形式，打造承载中国价值观念、讲述中国精彩故事的数字出版物，更好地贴合不同区域、不同国家、不同群体的多层次、差异性需求以及阅读和文化习惯。要培育国际知名数字出版品牌，加大对数字出版单位提高国际化运营能力、开拓海外市场的支持保障力度，扩大数字出版物出口和版权输出，增强国际传播力和竞争力。

数字出版是数字技术驱动下知识生产与传播活动演化升级而产生的新型出版方式，技术创新及融合应用是其变革与发展的内在动能。梳理以往各阶段的政策主题，推动数字技术在出版领域的应用一直是重点任务。当前，人工智能、AR/VR/XR、区块链、云计算、大数据等新一代数字技术持续迭代升级，新业态、新模式、新场景不断涌现，特别是AIGC对数字出版的影响尤为突出。以ChatGPT为代表的新型智能化自然语言处理工具以“知识”为纽带与数字出版发生桥接，变革数字出版行业的内容结构与传播格局，推动出版业态全面重塑。^[7]面对技术创新及其带来的产业变革，数字出版政策要紧跟数字技术发展前沿，加速并深化其在出版领域的应用，为充分激活数字出版发展新动能提供有力支持。

一是进一步加强数字出版技术创新及应用政策，大力推动新一代数字技术在出版领域的集成应用。要强化出版企业的创新主体地位，支持出版企业加大R&D投入强度，与高校、科研机构、科技企业等开展深度合作和协作攻关，促进创新要素流动整合，推动前沿数字技术在出版领域快速、高效地转化和应用。要支持以AI为代表的前沿数字技术融入出版产业链的各个环节，提高自动化和智慧化水平，实现人机协同。要推动数字出版新兴业态发展，对新一代数字技术赋能下的出版新产品、新服务和新模式，加大政策支持力度，推行包容审慎监管。二是进一步优化数字出版人才政策，打造新时代数字出版人才矩阵。要将数字出版管理人才、专业人才、技术人才的培训和培养作为重点，建立相应的培养和选拔机制，通过政产学研一体化推进，帮助出版企业增强数字出版与传播能力。要加强复合型人才培养，重视培养既能深刻理解出版行业的业务与实践、又能熟练应用前沿数字技术的创新人才，比如更具创意和洞察分析能力并能与AI高效协作的编辑。在人才培养中，出版智库、数字出版基地等也要充分发挥其作用。三是进一步完善数字出版融合发展政策，在更高层次上推动融合发展。要通过资源、内容、技术、渠道、管理、机构等多方面的深度融合，多维度、深入挖掘数字出版价值，为数字出版创造更广阔的发展空间。要充分发挥前沿数字技术的链接功能，比如基于AI技术的智能化平台能够让创作者、编辑、用户以及其他领域的专业人员随时随地地沟通与协作，实现内容的协同创作以及多元化呈现与开发，推动产品创新、服务创新和模式创新，引领协同共兴、互利共赢的跨界融合发展。四是进一步升级数字出版“走出去”政策，融入和畅通国际循环。要支持以数字化赋能出版国际传播能力建设，有效整合和大力拓展数字出版国际传播渠道，构建多元化的数字出版国际传播体系。要着力推动数字资源服务平台、网络营销平台、网上版权贸易平台、数字出版平台、网络社交媒体平台等数字化国际传播平台建设，助力提升国际出版传播质效。^[8]要推动前沿数字技术在出版国际传播领域的应用，借助人工智能和机器学习技术等深度挖掘海量的市场数据，精准对接海外用户，针对海外用户开发丰富、优质的数字出版产品和服务。

促进数字出版健康发展，防范各类风险，是数字出版政策一贯重视的议题。面对新一代数字技术在出版领域的深入应用、数字出版新业态的发展以及数字出版进出口市场的拓展，需要及时修订和出台相关数字出版政策，提升治理和监管能力，以应对新的技术和法律风险。

数字技术为出版业带来创新动能、催生数字出版新业态的同时，也衍生合法性、安全性、伦理性等风险。相对于快速迭代创新的数字技术，数字出版相关治理和监管政策存在滞后，传统的治理和监管手段面临失效。一是解决技术缺陷与漏洞。新技术由于发展不成熟，在实际应用的过程中可能产生一系列负面问题。比如区块链技术存在安全漏洞、高耗能和高延时、交易效率较低等问题，与数字出版产业融合极易产生技术风险与法律风险。^[9]要加大对新技术研发攻关及创新示范的支持力度，解决技术本身及其在数字出版领域应用的缺陷与漏洞。二是强化数字版权全链条保护。随着数字出版新业态的不断发展，数字版权表现形式更为多样化，治理复杂性进一步提升，面临盗版侵权行为泛滥、维权困难等问题。^[10]要健全相关法律与政策，加快推动区块链、人工智能等技术在数字版权保护领域的深度应用，支持数字版权保护平台建设与升级，提高全社会版权保护意识，打击各类侵权盗版行为，营造良好的数字版权保护环境。三是健全技术应用规范。新技术可能会被应用于从事一些不良甚至违法行为，造成恶劣的社会影响，比如AI生成虚假以及违背伦理道德的内容、在爬取数据和训练学习中可能侵害个人隐私等。要健全技术在数字出版领域的应用规范，加强正面指引和规范管理，创新监管方式，鼓励行业自律，引导在应用新技术过程中遵守法律法规以及社会公德、伦理道德。

参与全球数字出版市场竞争，面临规则、标准、意识形态等多方面的挑战，特别是数字贸易相较于传统货物贸易、服务贸易存在明显异质性，这对完善数字出版进出口政策提出了新的需求。在既有国际贸易规则的基础上，既要积极参与制定和接轨数字出版国际贸易规则、提高制度性话语权，也要不断更新数字出版相关法律法规和监管规则，避免可能的衍生风险，涉及文化安全、版权保护、数据隐私、市场准入等。此外，还要突出数字出版标准化建设，加快推进数字出版相关业态和领域系列标准的研制与应用，包括在出版领域应用前沿数字技术的技术标准以及数字出版内容产品、平台服务等应用标准等，更好地发挥标准建设在技术创新和产业化发展之间的桥梁作用。支持出版单位、行业协会积极参与国际数字出版标准制订，建立合作交流机制，创建并强化国际数字版权合作联盟关系。

要确保数字出版政策更高水准的科学性和有效性，提高政策制定质量，并有效推动政策落实，保障最终的政策效果，还要建立健全面向政策需求的动态调整机制，及时修订和出台相关政策。从已有政策来看，环境面政策占比较大，作为主要政策工具的鼓励引导缺乏具体的落实手段，政策供给与政策需求的匹配度有待进一步提高，政策落实也有待进一步强化。一是出台宏观政策时要配套实施细则，明确不同层面的具体任务。既要有政策引导，还要抓落地，抓效果。以问题为导向，疏通堵点，真正解决数字出版发展中的实际问题。避免争项目，拿资助，而不重视效果。二是优化政策制定模式，开展扎实的前期调研，建立与出版及相关企业和专业人员、学者的双向沟通交流模式，充分发挥产业界、学术界及社会组织等民间团体的力量，参与数字出版政策制定的全过程，明确政策重点和力度，形成具有针对性、前瞻性和可操作性的政策举措。三是加强政策评估，如对设立的数字出版基地、数字出版实验室、数字出版项目等要开展常态化评估。在政策制定之初要制订评估工作实施细则，明确政策效果的关键评价指标，以便动态监测政策实施成效。根据评估结果及时调整相关政策，促使政策能够有效落实，达到预期效果，形成良性循环。要提升政策评估的专业性，充分发挥出版智库等决策咨询机构的咨询参考作用，推动专业的第三方政策评估机构开展数字出版政策评估。国家新闻出版署自2022年连续两年发布出版智库高质量建设计划。在整体规划的基础上，要加大对出版智库的支持力度，为提升数字出版政策科学性提供有力的智力支持。要构建专业智库“事前、事中、事后”全链条、全覆盖的数字出版政策评估服务体系，健全相关部门对智库咨政建言的反馈、公开及应用等制度。

政策协同的核心是政策一致性和整体优越性。^[11]当前，数字出版政策已形成多层次、较为系统的政策体系，既有专项政策，也有综合政策，还有大量的相关政策。提高数字出版政策实施效果，要重视提升政策协同性。在政策制定过程中，要基于系统化的理论和方法出台一揽子政策，制定好配套政策和实施细则，并且推动多部门、跨层级合作，联合出台相关政策。在政策实施过程中，政府要发挥主导作用，出版单位、行业协会、科技企业等其他相关主体积极协同推进，形成多元主体共同参与的联动格局。要健全分工协作关系，明确相关工作任务的权责单位，承担数字出版相关主要职能的新闻出版部门和其他部门之间、中央与地方之间深化协同合作，形成工作合力。

近年来，我国数字出版呈现快速发展的态势，很大程度上得益于政府对数字出版的重视，出台了一系列相关政策，不断健全和完善数字出版政策体系。当前，数字化浪潮已席卷各行各业，重塑经济社会的各个领域，特别是2021年以来，元宇宙、AIGC、web3.0等在更广泛的领域渗透应用。深化数字化转型升级、抢占数字时代制高点、实现高质量发展是当前出版业发展的关键命题。对数字出版相关的已有政策进行系统回顾，准确把握政策演进的核心逻辑及规律，进而探讨新阶段政策取向，具有重要的现实意义。我国数字出版政策从早期初建到现今已迈入深化发展阶段，经历了多轮的改革与升级。面对加速迭代的数字技术、不断变化的产业环境以及衍生的新政策需求，需要不断健全完善数字出版政策体系，提高政策实施效果，更好地助力数字出版实现高质量发展。