《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》指出，推动地方全民阅读立法工作。到2020年，推动全国所有省（自治区、直辖市）出台本地的全民阅读地方性法规，地方政府规章以及政策性文件等。^[1] 2016年9月30日，《国家人权行动计划（2016—2020）》发布，计划要求实施《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，并将“加快推进公共图书馆、公共文化服务保障法等立法，以及全面实施全民阅读工程”。全民阅读作为一项国家战略，从中央到地方，各级政府应当担负起全民阅读制度设计的责任，而立法是实现全民阅读制度化运作的最基本保障。从2014年1月27日江苏省出台首部全民阅读地方性法规起，截至2017年5月，全国已有江苏、湖北、深圳、四川、辽宁、石家庄和黑龙江等7个省市出台了全民阅读的法规和规章。对现有7部全民阅读地方性法规和规章的操作性进行研究，探寻这些地方立法存在的问题和不足，提出相应的建议，为现有全民阅读法规和规章的修改和其余省市立法提供参考。

2015年，新修改的《立法法》第六条规定：法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。^[2]不管是法律法规的“针对性”还是“可执行性”，其所指都是操作性问题。对于立法领域“可操作性”认识，还可以通过行政法规和规章制定程序条例的规定来理解，《行政法规制定程序条例》第五条规定：行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。^[3] 《规章制定程序条例》第七条规定：规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。^[4]可见，“可操作性”是法律、法规和规章应该具备的基本条件。虽然法律法规没有对“可操作性”进行定义，但是学者们在研究法律规范和公共政策时，从不同角度对“可操作性”进行了诠释，如汪全胜认为，立法的可操作性是法律规则，法律具体制度的设计能够得到具体执行、遵守，它决定于法律规则设计的合理、周详、协调等。^[5]成序认为，法律的可操作性指的是一部法律制定出来，应该具备法律的可执行性，有法律执行的手段和后果。^[6]徐忠麟和周辉认为，法律的可操作性是指法律具有通过一定操作程序并确定、公开地加以实现的特性。^[7]立法的“可操作性”，注重法律法规能否解决实际问题，能否实现立法者和公众所欲追求的效果。

近年来，从中央到地方都十分重视全民阅读工作的开展。从2014年至今，江苏、深圳等多个省市先后出台了有关全民阅读的地方性法规和政府规章，全民阅读地方立法，对保障公民阅读权利具有重要意义。更为重要的是，这些出台的地方法规和规章的实施情况如何？能否实现立法的目的，是不是一部可操作性强的法律规范？是否符合亚里士多德心目中的法律，即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”。^[8]一部地方立法质量如何、能否得到充分的贯彻和执行、最后能否收获预期的实施效果，都要落脚到地方立法的可操作性上来。^[9]如果制定的法律不够良好，没有可操作性，或者可操作性差，那就失去了立法的意义，只是一纸空文而已。

通过梳理相关文献，鲜见有权机关对立法可操作性的标准进行规定。可操作性是一种相对标准，国家立法与地方立法层次不同，对操作性的要求亦不相同。国家立法是全局性和根本性的，必须统筹兼顾，而地方立法是区域性和具体性的，立法权责要分明，针对性要强。在学术领域，不同学者提出了不同的可操作性评价标准。学者王沁将法律法规的可操作性标准分为7类，主要包括法律条文是否明确，法律条文是否具有利益调整性，是否具有前瞻性，有无配套措施，法律漏洞有无及时修补等。^[10]李高协根据自己在立法实务部门工作的经验，提出了地方立法可操作性的12条评价标准。^[11]全民阅读地方立法，保障的是公民个人的阅读权利，是一种保障型立法。根据阅读权利的性质，结合其他学者对地方立法可操作性标准的分类，制定出分析现有全民阅读地方立法可操作性的评价标准。

阅读立法更多的是强调政府和企事业单位为保障国民阅读的权利应该做什么，而不是国民不阅读就会受到何种处罚。^[12]阅读立法并不是传统的监管型立法，而是保障公民阅读权利的促进型立法。通过对比7部法规和规章文本，都有以下表述：保障公民阅读权利（益），促进全民阅读……这说明，各地对全民阅读立法的性质都把握精准。促进型立法更多的是注重政府服务职能的发挥，鼓励性、倡议性、授权性规范多于义务性规范。^[13]这种立法模式强调以政府为主导，灵活性强，如果法律法规的条款用语模糊，权利义务关系和职责体系不具体，可问责性和稳定性就会受到严重影响。树立良好的阅读风气，提供“我想读”和“我要读”的良好阅读环境，需要各级政府的努力和广大社会公众的支持。

作为保障公民权利的促进型立法，立法部门应该对“阅读权利”有一个基本的认识，从7部地方法规和规章的表述来看，各地并非都将阅读视作一项“权利”，深圳和四川将阅读视为“公民阅读权利”，湖北和石家庄认为是“文化权益”，江苏和辽宁则认为是“社会公益”和“公益性事业”。各地对于阅读是否是一项公民权利的认识并不一致，权利和权益要求法律予以保障，有上位法的渊源，如宪法等；而社会公益和公益性事业强调的是机构、组织和个人的自愿行为，可为可不为，对政府没有强制性约束。立法部门对“阅读权利”关键性概念的不同认识，一定程度上影响着全民阅读法律法规的制定，特别是在权利、义务和职责关系的制度安排上会产生偏差，从而影响法律法规的实施效果。阅读作为公民的“文化权利”有其宪法上的依据。我国宪法第二章“公民的基本权利和义务”第四十七条规定：中华人民共和国公民有进行科学研究……和其他文化活动的自由。国家对从事教育……其他文化事业的公民有益于人民的创造性工作给予鼓励和帮助。全民阅读是文化事业的一个侧面，国家有责任和义务为公民实现“阅读权利”提供支持。各地对全民阅读立法性质和阅读权利的认识见表1。

任何一部法律法规都有其调整的特定法律关系，法律条文中主体明确、权利义务明晰、有具体的责任部门和责任人。现有7部全民阅读地方性法规和规章，规定具体负责全民阅读的机构一般为各地全民阅读指导委员会（小组）、各级人民政府文化主管部门、新闻出版广电部门等（如表2）。教育行政部门、共青团和妇联等人民团体基本上未纳入具体负责的规范体系。在全民阅读的监督检查方面，辽宁规定了地方各级人民政府有关部门只对“文化惠民活动”进行督促检查，石家庄规定对“阅读服务员体系”加强运行监督管理，而深圳、黑龙江、江苏和四川都没有监督条款。因此，完善具体负责全民阅读的机构组成，明确相关机构和责任人的职责，并将督促检查结果作为责任机关和责任人考核的依据。全民阅读地方法规和规章对权利义务关系、职责关系的规定越是详细具体，越有利于阅读权利的保障和实现，立法才能达到预期目的。

法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。^[14]作为一项政府主导的促进型立法，如果没有明确规定责任部门、责任人和问责关系，全民阅读就可能是“高高举起”，然后“轻轻放下”，立法就会流于形式。现有7部全民阅读立法，没有一部法规和规章明确规定对全民阅读工作进行全面检查的部门、时间、内容，也没有具体的担责机关和责任人。目前的阅读立法“没有确定能够落到实处的阅读推广的主要责任主体，在当前背景下很容易造成‘九龙治水’现象”。^[15]所以，明确责任部门和责任人，一方面可以避免“懒政”现象发生，督促责任主体履行职责；另一方面，对违法违纪行为有法可依，有章可循。

7部全民阅读法规和规章，立法体例不一，既有地方法规，也有政府规章，立法质量参差不齐。总体而言，7部法规和规章，宏观性、原则性、模糊性条款较多，条文中大量出现“有关部门”“相关部门”“可以”“推动”“鼓励和支持”等弹性语言（如表3）。“法律条文应具备实在法的‘精确’和‘明晰’特征，否则，‘语焉不详’的模糊性、概括性规定又将沦为一种‘方针政策’性质的僵尸条款。”^[16]对不履行职责和违反规定的主体，只有少数地方有禁止性条款，但规定也不甚明确，如湖北的规章规定：违反本办法规定……由有关部门责令改正。这种规定难以警示不作为和违法行为，很难有效执行。此外，倡议性和宣示性条款比例高，强制性、具体性的责任条款较少。作为促进型立法，倡议性和鼓励性的语言较多虽然能够理解，但是“这类词语语气柔和，强制性不足，难免会造成‘不执行也不违法’的想象与行为，导致全民阅读的立法保障严重削弱”。^[17]不过，值得肯定的是，江苏和深圳两地的法规“精细化”程度相对较高，如深圳的法规对市全民阅读委员会、市文化主管部门和公共图书馆的职责作了“菜单式”的详细规定，对市、区文化主管部门和教育主管部门的“阅读推广”职责做了明确要求。

全民阅读立法的目的在于形成良好的全民阅读氛围，全面提升国民阅读率，提高国民素质，增强国家竞争力。作为促进型立法，立法的重心就是规范政府的责任与义务，为全民阅读提供制度环境和物质保障。7部地方法规和规章，在具体措施上着重从以下几个方面入手：一是组建相关机构，规定组织机构和具体负责部门的职责和义务。如2016年，四川省政府将各地落实全民阅读情况纳入《2016年度市（州）绩效保证目标》中，让全民阅读第一次纳入各地绩效考核，还明确了分值为0.6分。^[18]二是将全民阅读工作经费纳入年度财政预算。除辽宁之外，各地都对经费预算作了规定，深圳和江苏规定了成立公益性的全民阅读基金会，石家庄提出要“形成政府、企事业单位、社会团体共同承担的投入保障机制”。三是规定了各类公共阅读服务场所和特殊群体应当履行推动全民阅读的义务，如各类公共图书馆、出版发行单位、公务员、教师、作家、艺术家、科技工作者等。四是各地都将4月23日列为全民阅读日（深圳为未成年人读书日），并规定了个性化的全民阅读促进活动。五是保障特殊群体的阅读权利。各地所采取的措施很多具有针对性和实用性，能够切实解决全民阅读中存在的部分问题。

全民阅读作为一项国家的文化战略工程，其背后的推动力量主要是新闻出版广电部门、图书馆界和文教界。从现有的7部法规和规章文本来看，深圳行使经济特区立法权，制定的是“促进条例”，湖北是由省人民政府制定的“促进办法”，属于政府规章，其余5个地方为省、市人大常委会颁布的“决定”。政府规章有应急性质，根据2015年新修改的《立法法》第八十二条规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。^[2]湖北省的政府规章自2015年3月1日施行至今已经超过2年时间，按照《立法法》的规定，该办法从2017年3月2日起处于废止状态，暂时湖北省还没有新的全民阅读地方性法规出台。四川、辽宁、黑龙江和石家庄的立法内容简略，像是一份“全民阅读倡议书”。此外，我国是由国家新闻出版广电总局组织立法工作，贴上的是“文化立法”的标签，教育界的参与度低，存在感不强。相比之下，图书馆界反映较为热烈，对阅读立法普遍支持。^[19]在地方层面，对相关部门的职责和义务规定不够明确具体，在执行过程中可能难以协调各方利益，导致立法效果不彰。全民阅读牵涉面广，如果不能整合相关各方，立法很难达到理想的效果。再者，征求意见稿中规定“应当”承担责任和义务的政府部门“去责任化”，即有责任和义务要求，却没有具体的法律责任承担者，导致立法缺乏约束力。

7部全民阅读地方法规内容存在较大差异，虽然深圳、湖北、江苏的体例和内容相对完整，但是从整体上看，所有立法文本仍然存在诸多不足，对很多问题的规定过于抽象和模糊，任何一部法规和规章都不是一个系统、全面、科学、严谨的法律规范。7部法规和规章对部分事项的规定看似具体，实际上缺乏合理的操作程序，难以执行。如深圳《条例》第二十一条规定：市、区政府有关行政主管部门可以根据政府相关规定对下列全民阅读促进活动予以经费补贴。虽然列出了8种“可以”获得经费补贴的活动，问题在于深圳市政府并无相关的实施细则出台，补贴如何申请？向哪个部门申请？要准备哪些材料？补贴标准是多少？没有配套措施，这些规定就是“沉睡条款”。湖北、江苏和四川在全民阅读立法配套设计上着力较多。湖北省多部门联合制定了《湖北省全民阅读三年行动计划》，其主要任务是强化组织协调机制、投入保障机制、社会参与机制、管理服务机制和考核激励机制等5个方面。亮点在于明确了经费来源、出资方式和具体数额，对责任主体制定了详细的考核标准和激励方式，从多方面完善和细化了《办法》内容，增强了全民阅读立法的可操作性和可执行性。辽宁省并未出台专门的实施细则，但是将贯彻落实《决定》的相关配套设计融入公共文化服务体系。四川省2016年6月出台了《四川省“十三五”时期全民阅读规划（2016—2020年）》。各地出台的配套设计与实施细则情况见表4。

与欧美和日韩等发达国家相比，我国的全民阅读立法还处于起步和摸索阶段，7部全民阅读地方立法虽然在很多方面作出了开拓性的贡献，为公民实现“阅读权利”奠定了法制基础。但是，这7部法规和规章还有许多不足之处，笔者认为，应该从以下几个方面着手，提高立法可操作性，为保障全民阅读的长期性、稳定性和效能性提供制度支持。

2015年新修改的《立法法》赋予地方更大的立法自主权，同时也要求地方立法科学化和民主化，提高立法质量。全民阅读地方立法多由新闻出版广电主管部门起草，这很难避免部门立法的缺陷，如权威不足、规避责任等。由地方人大及其常委会在立法中起主导作用，广泛征求社会各界的意见和建议，重大问题和分歧应该召开听证会，及时将立法情况向社会公开并作出说明，接受社会监督。

作为由政府主导的促进型立法，要明确政府的责任和义务，强化有利于法规和规章实施的法律责任设计，增强法规和规章的可操作性。现有7部法规和规章只有深圳、湖北有问责条款，但是规定十分模糊，基本上难以执行。法律责任是违反法律规定或者不作为时所应承担的法律后果，如果法律责任不明确，立法目的难以实现。全民阅读地方立法，政府义务和职责不相适应，很容易造成行政不作为，即使违法也难以追究。其次，多部法规和规章都规定了全民阅读服务工作接受社会监督，如何监督、向谁投诉、如何整改等程序没有细化，相关的程序设计应该继续完善。

在法律实施过程中不断完善实施细则和配套设计，如对于全民阅读财政预算的拨付、使用、评估，政府部门应该出台相关细则予以明确；对于鼓励和支持各类优秀出版物的出版、实体书店、网络书店等阅读设施的发展，版权和特殊作品版权的保护，^[20]以及特殊群体的阅读权利保障，应该制定完善的支撑体系，在硬件建设、财税优惠和财政补贴等方面提供实质的扶持；修改相关法律法规，如在《义务教育法》、《高等教育法》中加入与阅读有关的法律条文，做到与全民阅读立法的衔接。

湖北、深圳和黑龙江的法规和规章都规定，鼓励和支持读书协会、读书俱乐部、阅读推广组织、阅读志愿服务组织等群众性组织。但是，这些规定都是“点到为止”，^[21]没有相关的政策支持，各地应该出台相关细则，实质性支持群众性阅读组织的发展。2011年，美国政府财政预算资助“阅读是根本”非营利组织和“写作工程”在提高全美国民阅读能力方面所开展的各种活动。^[22]政府财政资助有力提升了美国全民阅读的发展，这些做法值得我们借鉴。

有学者指出，改革开放以来，地方经济发展量化指标与官员考核、升迁直接挂钩的“晋级锦标赛”制度有力地推动了地方经济发展。^[23]借助这个思路，将地方全民阅读的评估情况纳入政府施政考核和负责人晋升指标体系，作为制度化的激励机制，可以有效促使相关部门和直接责任人努力推动全民阅读工作。借助“晋级锦标赛”带来的启发，立法者将更倾向于制定针对性强，具有可操作性和可执行性的法规和规章，解决立法“似有还无”现象。