2018年起，我国正式实施全国统一的市场准入负面清单制度，政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务等，清单之外的事项由市场主体依法自主决定。2021年10月8日，国家发展改革委、商务部就《市场准入负面清单（2021年版）》（征求意见稿）（以下简称“2021年版清单（征求意见稿）”）向社会公开征求意见，其中，新闻出版市场准入的条款增多，体现出国家对加强新闻出版市场准入规制的重视。本文拟对这些条款进行解读，分析国家加强新闻出版市场准入规制的原因以及产生的影响，并提出政策红利下主流媒体的发展策略，发挥其在国家治理和社会建设中的重要作用。

市场准入负面清单分为禁止准入和许可准入两类事项，2021年版清单（征求意见稿）禁止准入事项中新增“禁止违规开展新闻传媒相关业务”，许可准入事项中增加“特定新闻出版业务的许可准入措施”，实现了对以往清单的丰富和补充。事实上，这些新增条款并非新规，如表1和表2所示，这些条款是根据新闻出版业实践情况对原有市场准入政策的重申和完善，旨在严格实施新闻出版市场准入制度。

2018年版、2019年版和2020年版《市场准入负面清单》在禁止准入事项中对“非公有资本不得介入新闻信息采编业务”均有所描述，2021年版清单（征求意见稿）在此基础上增加“禁止违规开展新闻传媒相关业务”的禁止准入事项，其禁止准入措施包括六个方面。

第一，禁止非公有资本从事新闻采编播发业务。我国始终禁止非公有资本进入新闻出版采编业务领域，这在《关于报刊编辑部体制改革的实施办法（2012）》《互联网新闻信息服务管理规定（2017）》以及《关于开展2020年度报纸核验工作的通知》等政策文件中均有体现。由此可见，这一条禁止准入措施是对原有政策的重申，并延伸到对“播发”业务的约束。

第二，禁止非公有资本投资设立和经营新闻机构，包括但不限于通讯社、报刊出版单位、广播电视播出机构、广播电视站以及互联网新闻信息采编发布服务机构等。2005年，国务院发布的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》明确提到禁止非公有资本投资设立和经营新闻机构，但主要针对传统媒体。今年的条款则根据新闻出版发展的新情况，将互联网新闻信息采编发布服务机构包括在内。

第三，禁止非公有资本经营新闻机构的版面、频率、频道、栏目、公众账号等。该条款是从规范新闻出版从业规则和维护新闻出版传播秩序的角度针对“平台寄生效应”提出的具体管理要求，并在《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》相关规定的基础上，将公众账号纳入非公有资本不能经营的范围，彻底堵死非公有资本进入新闻出版机构的道路。

第四，禁止非公有资本从事涉及政治、经济、军事、外交，重大社会、文化、科技、卫生、教育、体育以及其他关系政治方向、舆论导向和价值取向等活动、事件的实况直播业务。此条属于对非公有资本开展新闻出版业务的内容管理，将以往有关内容规制的零散表述进行系统总结，明确了主流媒体在涉及国防安全、经济（金融）安全、科技安全、文化安全、意识形态安全等国家利益的内容实况直播业务上的绝对话语权。

第五，禁止非公有资本引进境外主体发布的新闻。我国很早就重视对境外新闻出版内容入境的控制，中共中央在1949年便规定各地所有公私报纸、刊物一律不得登载西方国家通讯社的电讯，一切国际新闻均须根据新华总社广播稿发表^[1]。此外，《关于加强广播电台、电视台、有线电视台播出管理的通知（1996）》《境外电视节目引进、播出管理规定（2004）》等政策亦严格限制时事新闻引进。然而，网络技术的发展为商业媒体编译境外媒体新闻提供便利，因此在经济利益驱动和国外政治势力干预下，商业媒体引进境外媒体新闻成为普遍现象。该条立足现实情况，强调对非公有资本涉外活动进行严格管理。

第六，禁止非公有资本举办新闻舆论领域论坛峰会和评奖评选活动。该条是对非公有资本不能作为主办方举办新闻舆论领域会议和活动的明确约束，但是否可以作为承办方、协办方来参与此类活动有待相关政策进一步明确。

2021年版清单（征求意见稿）许可准入事项主要新增了三条特定新闻出版业务的许可准入措施。

第一，在第94项“未获得许可，不得设立出版传媒机构或从事特定出版传媒相关业务”中新增“时政类新闻转载服务业务审批”。该条规定开展时政类新闻转载服务业务必须经过审批，此前《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定（2000）》《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定（2014）》《互联网新闻信息服务管理规定（2017）》等政策对新闻单位和非新闻单位的新闻信息转载均有相关规定，该条是对原有政策的重申。

第二，在第111项“未获得许可，不得从事互联网信息传输和信息服务”中新增“从事具有媒体属性和舆论动员功能的公共账号平台服务，应当取得法律法规规定的相关资质”。在《国家信息化发展战略纲要（2016）》和《互联网用户公众账号信息服务管理规定（2021）》的基础上，该条重点在于对开展具有媒体属性和舆论动员功能的公共账号平台服务的事前管理。

第三，在第113项“未获得许可，不得从事网络视听节目服务或互联网文化娱乐服务”中新增“从事公共视听载体播放视听节目服务（非联网方式播放广告内容除外），应当依照相关规定取得广播电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》”。《关于加强车载、楼宇等公共视听载体管理的通知（2007）》早就规定通过公共视听载体播放视听节目必须经过广电总局依法审批，该条则明确提出要取得《信息网络传播视听节目许可证》。

与西方国家媒介规制的构建逻辑不同，我国媒介规制是在政府绝对控制的背景下起步的，因此伴随着改革开放，我国媒介规制的构建是一个总体上不断放松管制的过程^[2]。然而，由于新闻出版外部性导致市场失灵以及维护意识形态安全的现实需要，我国对于新闻出版核心业务始终保持严格限制，2021年版清单（征求意见稿）在以往清单的基础上加强了对新闻出版市场准入的规制。

新闻出版的外部性将造成市场机制失灵，这为加强新闻出版市场准入规制提供了理论依据。外部性指的是一个企业的活动或一种产品的消费对其他企业、消费者或整个社会造成有利或有害的影响，而该企业并不为此承担相应的成本或获得相应的报酬^[3]。外部性有时产生有利影响，即正外部性；有时产生不利影响，即负外部性。与其他行业相比，新闻出版业的经济和文化双重属性使得其正负外部性均表现得尤为强烈，由此破坏了市场应有的效率与社会的总效用，产生市场失灵问题：一方面，具有正外部性的新闻出版活动往往周期长、投入高，同时新闻出版机构又无法通过市场运作获得受益者的补偿，造成的后果是高品质新闻出版物将逐渐减少；另一方面，低质量新闻出版物给消费者和整个社会带来的损失并不会由新闻出版机构承担，反而可能会给新闻出版机构带来一定的经济效益，因此新闻出版机构往往会追求经济效益最大化而忽视社会效益。其中，产生政府规制需求的主要是新闻出版负外部性导致的市场失灵问题，因为其负外部性会给消费者和社会带来巨大的利益损失，而市场的趋利性导致其不具备调节负外部性的能力。由此，国家通过发布2021年版清单（征求意见稿）加强新闻出版市场准入规制是解决这一问题的必然选择。

意识形态领域斗争的复杂性决定了加强新闻出版市场准入规制是推动意识形态工作的现实需要。作为意识形态传播有效载体和意识形态工作机制创新的抓手，新闻出版媒介是新时代牢牢掌握意识形态领导权、管理权和话语权的力量支撑。然而，随着资本与传媒领域的融合愈发深入，非公有资本已经介入到我国绝大部分网络媒体和有影响的传统主流媒体中，导致我国舆论斗争趋于深刻化、扩大化、隐蔽化和复杂化，给我国主流意识形态安全带来威胁与挑战。具体而言，一方面，境外资本通过设立独资企业、合资经营、股权交易及曲线进入等方式涉足我国新闻出版产业^[4]，使得国内商业媒体成为国外政治势力和商业力量的代言人，隐藏在“自由”“先进”“文明”“普世”等外衣下进行意识形态渗透，严重干扰我国舆论生态；另一方面，出于商业利益目的，国内非公有资本所控制或投资的新闻出版媒体传播多元思想、功利主义、实用主义价值取向，恣意干预主流舆论，导致民众的思想观念和价值观发生混乱，主流价值观面临被消解和摧毁的风险。由此可见，在国际格局和国际关系体系正在发生深刻调整、全球治理体系正在发生深刻变革、国际力量对比正在发生近代以来最具革命性变化的背景下，加强新闻出版市场准入规制应上升到维护国家主流意识形态安全的高度。

2021年版清单（征求意见稿）的通过将对宏观层面的媒介生态与社会环境、中观层面的新闻出版行业发展以及微观层面的媒体从业人员产生影响。

从宏观层面而言，2021年版清单（征求意见稿）将纠正原有政策在执行过程中产生的偏差，严格落实新闻出版市场准入制度，为促进媒介生态环境健康发展、维护社会稳定提供制度保障。

一方面，有利于规范新闻出版从业规则并维护新闻传播秩序，形成和谐的媒介生态环境。虽然2021年版清单（征求意见稿）中有关新闻出版市场准入的相关政策早已颁布，但是随着移动互联网和媒体融合的深入发展，自媒体从事新闻业务、传统媒体新闻出版业务外包、商业媒体编译境外新闻等现象依然普遍，原有政策并未得到彻底落实。此次2021年版清单（征求意见稿）通过重申和完善新闻出版市场准入政策加强新闻出版市场准入规制，将改变当前新闻出版业显规则和潜规则两套办法并行、市场准入政策在执行中大打折扣的局面，有助于规范新闻出版市场秩序、营造健康的传播生态。

另一方面，有利于维护中国共产党的执政安全和社会稳定。如果允许非公有资本开展新闻出版业务并对从事特定新闻业务不加以限制，那么当资本控制了新闻出版生存资源后，便会按照自己的需要培育文化精英，将社会的舆论权和话语权交托给文化精英掌握^[5]，这些精英联合其他精英一起进行“议程设置”，完成对舆论的掌控和社会真实的建构，从而实现对社会意识和行为的引导与控制，在很大程度上影响着党的执政安全和社会稳定。加强新闻出版市场准入规制则能切实保障公有资本在新闻出版领域中占据主导地位，促使新闻出版业务严格坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，从而有效地传播主流文化和主流意识形态，筑牢社会稳定和长治久安的思想基础。

从中观层面来看，虽然2021年版清单（征求意见稿）将给商业媒体带来一定程度的冲击，但总体而言，有助于充分发挥商业媒体和主流媒体的比较优势，实现资源配置和优势互补，促进新闻出版业高质量发展。

首先，为商业媒体的发展指明方向，推动其在细分领域深入发展。该政策虽然严格限制商业媒体从事时政新闻或涉及国计民生、社会稳定、执政安全的新闻出版业务，但并不会妨碍商业媒体在基本道德和法律法规范围内的业务活动。具体而言，一方面推动商业媒体调整内部生态，激发其在知识科普类、行业类等垂直领域精耕细作的创新活力，满足大众日益增长的多样化、高层次精神文化需求；另一方面，在广告等非核心业务上并没有排斥商业媒体与主流媒体的合作，这既能促进商业媒体快速发展，又能在不触碰底线的前提下提高我国新闻出版业的整体实力和竞争力。

其次，给主流媒体的发展带来机遇，有力地推动主流媒体持续健康发展。一方面，该政策限制非公有资本在网络媒体和传统主流媒体中的话语权和影响力，缓解了主流媒体在媒体融合深入发展和转型升级关键阶段所面临的压力，为主流媒体营造良好的发展环境；另一方面，督促主流媒体进一步划清新闻出版业务和经营业务之间的界限，使其在正确导向的框架内不断巩固和占领主战场、主阵地，承担起舆论引导的责任和义务，发挥好主力军作用和意识形态宣传功能。

从微观层面而言，该政策对商业媒体从业人员和主流媒体从业人员产生不同的影响，重新明确不同媒体从业人员的角色定位和职责。

一方面，明确划定商业媒体从业人员的“红线”，为其指明了“不可为”的领域，打击了蹭新闻热点刷流量、引爆舆论的商业媒体从业人员。2021年版清单（征求意见稿）严格限制商业媒体从业人员从事政治、经济、军事、外交等有关国家执政安全和社会稳定的新闻出版活动，因此这部分商业媒体从业人员将调整职业规划：一部分会转向从事不涉及意识形态的内容生产、制作和传播活动；另外一部分则可能会选择进入主流媒体并取得新闻出版从业资格，以便于继续从事特定的新闻出版活动。

另一方面，对主流媒体从业人员提出更高的专业要求，促使他们树立新时期的职业信仰。一直以来，传统新闻从业人员之所以被认为具有社会意义和社会功能，主要是因为他们的新闻专业主义，追求工具理性和价值理性的统一。然而，随着媒介技术和媒体商业化的发展，工具理性一枝独秀，量化的、客观的、利益优先的、利己的、抽象的、概念化的思维方式主导着主流媒体从业人员^[6]，其新闻职业信仰发生变化，呈现出新闻职业道德下滑的趋势。在此背景下，国家加强新闻出版市场准入规制将督促主流媒体从业人员回归新闻专业主义，不断提高自身政治素质、业务素质和道德素质，更好地承担起政治变革推动者、社会关系协调者、司法公正监督者和先进文化倡导者的媒体角色。

政府的保护通常由政治上有影响力的行业获得，但保护一旦得到便会形成一个利益集团而很难消除，会产生更大的依赖而难以培养出国际竞争力^[7]。因此，在国家通过加强新闻出版市场准入规制保护主流媒体的机遇下，主流媒体需要积极思考如何将政策红利转变为发展红利，推动国际一流新型主流媒体建设。

政治属性是中国媒介本源性特征，喉舌论与意识形态宣传功能始终是中国媒介的主要论断与首要职能^[8]，因此社会效益是新闻出版业的首要发展目标。尤其是对以正面宣传和舆论监督为社会功能的主流媒体而言，必须坚持公益性定位，将社会效益放在首位，在政治上恪守党性原则，不断增强新闻舆论传播力、引导力、影响力和公信力，全心全意服务于人民群众。此外，鉴于新闻出版媒介的双重属性，主流媒体在追求社会效益的同时，也应适当注重经济效益，积极探索有利于平衡社会效益和经济效益的新闻采编与经营业务“两分开，两加强”运行机制，在经济上按照社会主义市场经济的规则运行，最终促进主流媒体持续发展壮大，以便于更好地承担起维护公共利益的社会责任。

2020年，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过的《关于加快推进媒体深度融合发展的指导意见》强调，要建立“以内容建设为根本”的全媒体传播体系。内容是新型主流媒体的基础，主流媒体只有立足社会公众的精神文化需求，从内容本身及其形式两个方面加强内容建设，才能承担起国家重大信息发布主渠道、思想文化主阵地、社会舆论主控室的重要角色。就内容本身而言，主流媒体应当在不失真、不失语、不失品、不失位^[9]的前提下，围绕记录党和国家重大事件、反映现实生活和民众心声、体现公平正义的内容设置公共议题，提高内容生产精度、优化内容生产结构。同时，主流媒体还应当注意依托比较优势进行差异化定位，注重专业优势和自身特殊资源优势以及媒体特质，形成资源集约、结构合理、差异发展、协同高效的内容生产体系^[10]。就内容形式而言，一是要注重话语方式变革，尝试改变严肃生硬的文风，采用活泼风趣叙事手段、语言风格和修辞方式赋予内容产品吸引力和感染力，强化社会公众的情感体验；二是要利用媒介技术以及音视频、可视化图表、互动评论等多元化方式不断丰富内容产品的表达形式，提升社会公众的阅读与服务体验。

在媒体资源稀缺的时代，主流媒体的传播平台影响广泛。随着互联网的发展，各类新兴媒体层出不穷，削弱了主流媒体的传播力，给主流媒体发展带来极大挑战。因此，打造新型传播平台，构建报、台、网、微、端统一调配的传播体系成为建设新型主流媒体的重要抓手。新型传播平台建设主要包括“借船出海”和自建平台两种方式。由于商业平台具有较高的用户流量和用户黏性，主流媒体可以继续通过借助微博、微信、今日头条等商业平台搭建自身传播平台的方式加强内容传播，并通过场景营造实现以受众为中心的场景感知及信息适配，吸引更多受众的参与和关注。但这种“借船出海”方式并不适合主流媒体的长期发展，依然存在主流舆论把控风险，不利于主流媒体品牌形象构建，因此，自建平台将成为主流媒体的发展趋势。一方面，具备互联网思维、技术和资金支持的主流媒体可以在客户端、“中央厨房”、数据中心、云平台上不断发力，根据自身定位和优势建设成内容型平台、政务服务型平台或综合服务型平台。另一方面，主流媒体可以突破地域、媒体条块分割的限制展开合作，构建起以用户为核心、以新的体制机制为支撑的专业化、规模化新闻媒体平台。

国际一流新型主流媒体建设需要巨大而稳定的资本投入，单靠主流媒体自有资金难以持续支撑主流媒体建设，因此积极引入资本是主流媒体发展的必然选择。在这一过程中，应当秉持“传媒控制资本，资本壮大传媒”的思路，使资本服务于主流媒体建设。基于此，主流媒体应当积极扩大国有资本的控制范围、引导非公有资本投资非核心业务，寻求主流媒体转型升级和舆论安全之间的有效平衡。具体而言，可以通过政府扶持资金、银行融资、文化产业投资基金等途径大力引入国有资本，使得国家拥有对主流媒体的完全控制权，促进主流媒体更好地发挥舆论阵地的作用。此外，可以在边缘性的房地产、旅游、会展等经营业务上继续引入非公有资本，激发非公有资本投资的积极性，从而提升主流媒体的整体经济实力。

在为深入推进改革而缩短《市场准入负面清单》的背景下，国家发展改革委、商务部在2021年版清单（征求意见稿）中增加新闻出版市场准入条款的举措体现了国家对加强新闻出版市场准入规制的高度重视。在此背景下，主流媒体应当积极主动把握政策机遇，加快建设新型主流媒体，从而更好地承担起引导主流舆论、弘扬主流价值、设置公共议题、凝聚社会共识的社会责任，服务于国家治理和社会建设大局。