中国出版业“走出去”是国内出版企业利用自身比较优势和竞争优势，把自己生产的出版产品通过不同方式和途径直接或间接地推向国际出版市场以带动中国文化走向世界、推动中国文化国际交流、促进出版产业发展壮大的一种过程，实质是国内出版企业的一种国际化经营行为和跨文化传播行为，也是政府部门的一种制度举措。^[1] 2003年，我国正式提出中国出版业“走出去”战略。此后，中央和相关部委相继出台一系列政策措施，鼓励和支持中国出版业“走出去”。从政策措施与行业发展的视角梳理出版业“走出去”相关政策的演进脉络、分析政策间的协同效应、聚焦政策主体对出版业“走出去”的核心关切等问题，具有十分重要的理论价值和实践意义。

目前，学术界对于出版业“走出去”研究依然保持高度关注，相关成果丰富，但是主要内容限于对出版产业战略研究^[2]、路径探索^[3]、创新策略^[4]、数字出版业技术^[5]等方面，缺少从宏观视角出发对出版业“走出去”政策体系的系统性梳理和评估。因此，本文将对2000年以来国家层面颁布的与出版业“走出去”相关的政策文本进行分析，重点回答以下问题：出版业“走出去”政策主体涉及哪些部门、重点和薄弱的领域何在、各主体部门分别使用了哪些政策工具、分布状况如何、政策间的关系如何，以及各个行动者之间是如何联结和流动的。

中国出版业“走出去”政策自2003年正式启动以来，至今已十余载，政策种类较多，在不同的发展阶段有不同的工作重点，本文所选取的研究对象以出版业“走出去”及其相关政策为起点，且政策的发布主体为中央政府及其职能部门等国家层面的宏观性政策文件。之前的领导讲话应属于政策酝酿阶段不计入本次研究。政策样本来源于公开的数据资料，主要通过我国主流媒体网站、国务院办公厅、国家新闻出版总署、中央政府相关部委网站以及数据库等进行政策文件的查找和搜集工作。

因此，本文以2000—2020年出版业“走出去”的相关政策文本作为分析政策演进的客观凭证，通过对上述部门的官方网站进行直接检索，对文献资料、政策文本中的相关内容进行回溯检索等方式获取公开颁布的出版业“走出去”的相关政策。为保证文本的准确性、代表性和科学性，选择的样本主体内容或部分内容要与出版业“走出去”密切相关，并且文本性质为立法性文件或具有约束力的《条例》《意见》《办法》《通知》等规范性文件。同时，将围绕中国出版业“走出去”的相关评价制度等内容也纳入分析范畴，而将被废除的文件排除在外，最终筛选出国家层面的有效政策样本43份（见表1）。

政策工具作为公共政策的重要研究方法，是政策过程分析在工具理性层面的扩展和延伸。黄萃、苏竣等在《政策工具视角的中国风能政策文本量化研究》^[6]及曲纵翔、汪俊宇在《政策工具、战略过程及参与主体》^[7]提到的政策体系二维分析法是被学术界普遍认可的政策分析工具。出版业“走出去”政策作为一种制度安排和规则设计，对其进行量化分析具有一定的难度，且目前对于该领域政策分析较少涉及量化分析。本研究借助政策体系二维分析法，借鉴李江、刘源浩、黄萃等人的研究思路^[8]，尝试对当前出版业“走出去”政策体系进行相对客观和全面的评价，从外部结构特征和内部主题特征进行研究，构建“外部结构特征—内部语义特征”政策体系二维分析框架。

政策内部主题特征：主要指公共政策主体为实现公共政策目标所实现的各种手段的总称。本文依据国际上成熟的政策分类标准，从供给政策、需求政策、环境政策三个方面进行政策分析。^[9]

政策外部结构特征：严格来看，以上基本维度的阐述不足以描述出版业“走出去”政策的所有特征，还必须考虑这些政策在各阶段的发展规律和自身特点。出版业“走出去”政策自2003年启动以来，国家出台了一系列自上而下的扶持性、鼓励性政策，涉及领域广泛，发文机构众多，在不同的阶段有着不同的工作重点。为了更好地了解不同政策内容间的动态和逻辑，本文根据政策样本的外部结构特征构建了Y轴，从样本形式、议题种类、发文机构三个层面进行分析。^[10]

中国出版业“走出去”的系列政策是一个相互联系、相互支持的有机整体。因此，本研究一方面借助前人已有的政策分析框架对样本进行表层描述性阐释^[11]；另一方面运用借助社会网络分析法进行政策内部的语义挖掘，借助UCINET分析软件，对出版业“走出去”的政策文本进行关键词提取，绘制知识图谱，通过内外结合的方法对政策样本进行说明。

政策文献是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹，也是对政策系统与政策过程客观的、可获取的、可追溯的文字记录。^[12]因此，为了梳理近二十年出版业“走出去”政策的演进脉络，需要对其政策效力层级、政策议题、发文机构进行初步的阐释性分析。

根据中央法规政策的效力级别，可以将政策文本分为法律法规、行政法规、部门规章、司法解释、行业规定和团体规定。法律法规经由全国人民代表大会审议通过，效力级别最高；行政法规由国务院制定，级别次之；部门规章由国务院各部委和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定；司法解释、行业规定以及团体规定的效力级别相对较低。根据对43项政策样本的分析结果显示，在政策效力层次方面（见图1），《意见》的数量最多，占比达到39%，其次是《通知》，占比为18%，二者的数量占到了所有政策的一半以上；其他效力层级的政策，特别是《办法》和《决定》等形式的政策在十几年中只出台了2项，从目前的政策样本来看，出版业“走出去”还是缺乏相应的法律条款及规章制度。

所以，现有的政策对出版业工作开展，主要是依靠少量法律法规及党的方针作为指导，目标规划作为引领，通过发布较多的《通知》《意见》来执行，虽也涉及一些管理办法，但是效力层级较低。此外，近几年国家通过政策扶持稳步推进出版业“走出去”的各项工作，但是部分政策缺乏针对性、规范性，落地实施较难，例如在《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》中，要求“文化行业协会发挥行业自律的作用，促进文化产品和服务出口工作健康有序发展”，没有立法措施而期待通过行业自律让文化产品走向市场。另外，政策出台的时间连续性不强，一些政策的制定与现实脱钩，比如2003年作为出版业“走出去”正式启动的关键之年，一切尚处于摸索阶段，但是随后的2004年并没有出台相应的扶持政策。

质性文本分析构建类目主要有两种方法：归纳式类目建构（inductive category construction）和推论式类目建构（deductive category construction）。归纳式类目建构是直接根据实证数据来构建类目，这些类目并不是来自于理论或假设；推论式类目建构是指采用收集实证数据之前就存在的类目系统。本研究采用归纳式类目建构方法，针对目标政策直接构建分析类目。^[13]因此，我们的两位编码员经过对43份政策样本的仔细研读，结合政策文本标题和内容，对文本内容进行分类，比如政策文本中是对出版走出去进行技术上的更新换代说明，我们将其归纳到技术创新类，涉及政策文本对出版走出去下一步发展计划，我们将其归入产业发展类，以此类推绘制出表2。

在所有的出版业“走出去”政策中，涉及“产业发展”的政策文件最多，占总数的32%，数量领先于其他议题；“目标规划”和“技术创新”类占据了整个政策体系的1/3。从目前的目标规划类政策来看，国家对未来中国出版业“走出去”的规划清晰、目标明确，并且强化思想引领，强调中国特色。通过对政策议题的归类发现主要存在以下情况。

（1）政策间有机衔接配合不够。产业政策的实施可以直接为出版企业提供支持，提高企业“走出去”的能力，从而构建和完善出版业政策体系。从现有的统计结果看，产业发展类政策和目标规划类政策同样存在效力等级低、权威性不高的问题。因此，提升效力等级是关键。此外，政策间的衔接度亟待加强，如《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策的通知》中明确规定要鼓励文化企业境外设立出版社、广播电视网等活动，要求相关部门在市场考察、信息咨询、资质评估等方面予以支持，但是后续相关政策关于如何予以支持并没有明确说明，相关部门也没有规章制度的出台，呈现出“有头无尾”的现象。

（2）缺乏配套的评估体系。现阶段虽然颁布了较多的关于技术创新、人才培养等政策，但是后续与之相配套的评估政策却没有跟进，其完善的政策内容至少应该包括制定、协调、配套、监督、评估等方面。

（3）财税金融类政策操作性较弱。财政金融类政策间接作用于出版活动，虽然总体上数量较少，但是对于出版企业的能力提升具有重要作用。为了加大支持出版企业的力度，扩大海外影响力，现行的政策中对财政、税收、金融的投入进行了若干规定，但是从实际的执行情况看，目前的状况基本达不到预期效果。原因在于政策制定的过程中仅仅考虑了投入目标的设定，而忽视了对投入机制的考虑，结果导致政策的约束力和落地性较差。同时，在税收优惠中也出现类似的现象，过分关注政策对企业的创新性投入，但是实际执行过程中却又遭遇诸多限制。

从政策的出台机构组成来看（见表3），国家层面的出版业“走出去”政策多由国务院或相关部委出台，占比达83%。总体上本着“政府推动、企业主导、市场运作、社会参与”的战略原则。^[14]虽然相比而言，中共中央、全国人大和国务院出台政策较少，但是相关的政策文本中均对出版业“走出去”直接或间接的予以强调，反映出党中央对于该项政策的重视。

国家各部委对于出版业“走出去”政策的发布主要集中在国家新闻出版署、文化部、国务院、财政部等部门。通过初步分析，本文政策样本的制定共涉及23个部门，多由国家各部委出台，其中发文量最多的是国家新闻出版署，占发文总量的27%；其次是财政部，占比25%。以国家新闻出版署、财政部、文化部为代表的各部门之间联合拟定了多项政策，体现出国家基于全局角度考虑通过部门联动推动出版产业发展。

31份政策样本采用单独发文的形式，占比达到71%。2002—2007年的政策制定主要是一些具体的出版计划的单项政策，政策间的关联性较小，体制改革、目标规划政策开始酝酿，财政、税收政策开始起步，后期的政策体系构建阶段，技术创新、产业政策、税收政策和金融政策等均成为出版“走出去”不可或缺的一部分，从单项政策向政策组合的转变一定程度上促进了不同效力等级政策的协同。前期的政策以低等级的单项政策为主，例如《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策的通知》《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》等都是独立的单项政策，后期则出现了一些管理办法。可见，政策体系的构架和组合设计不但可以通过多项政策协调实现，也可以通过单项政策系统集成。

政策工具是为了达到特定目的而使用的政策手段和方法。以政策工具作用面为区分对象，本文将出版业“走出去”的政策工具细分为环境层面工具、供给层面工具、需求层面工具，三类政策工具代表不同的政策指向。环境类政策工具指政府对出版业“走出去”产生间接影响力的一系列制度建设，具体涉及出版业“走出去”的目标规划和引领、法规制度、税收优惠等；供给类政策工具主要包括信息、技术、人才、资金等直接扩大供给，助推出版业“走出去”的系列支持，具体可以细分为财政投入、技术信息支持、基础设施建设、公共服务、产业基地等；需求类政策工具主要体现在促成出版业“走出去”的市场转化，旨在为开拓国际出版业市场，减少市场的不确定性，提高中国国际影响力，促进出版业“走出去”的深入创新和发展，主要涉及政府采购、贸易管制、后续跟踪服务、市场拓展等类目。

为了更好地知悉政策文本的内容，我们将43份政策文本根据政策工具要求进行排列，在每一政策文本中找到属于政策工具的条款，在同一文本中出现的同类政策不做重复计算，通过对政策文本中应用的政策工具进行汇总分析得出不同类型政策工具的比例结构表（见表4）。

从不同的政策分析工具结果来看，三类工具中环境类的政策占比最大，达到总数的一半以上，呈现出“宏观规划过溢，具体措施欠缺”的格局。其中规划引领类的总量排位第一，但是目标设定较多，效果却并不理想。归根结底在于宏观目标在不同时期的重叠，目标的设定没有做好细致的划分，使得政策间缺乏层次性和统筹性，难以形成合力。

供给类政策工具是构建出版业“走出去”政策体系的基础，占比达到整个政策体系的1/3左右，其中“基础建设”应用比重较大，这也突显出政府主动性和主体作用的发挥。在财政方面，我国向来都将其作为宏观调控、资源配置的重要杠杆，解决出版业的绩效与投资问题。^[15]但是目前来看，财政支持和信息技术等工具运用的不够娴熟，占比较小。

需求型政策工具占比极少，仅有4.6%。从现有数据可以看出政府目前对于出版业“走出去”政策的出台更加偏向于环境型政策和供给型政策的推动，但是对需求型政策重要性缺乏足够的重视。这也体现出目前出版业“走出去”的相关政策体系构建不均衡，如研发和投资阶段的政策导向缺失。

整体而言，出版业“走出去”政策偏向于供给层面和环境层面的应用，而需求层面的工具未引起足够的重视。导致这一状态的原因还有以下两点原因：首先，政策独立性较差。出版业“走出去”初期基础并不牢固，后期的环境营造也不够充分，加之为了短期内获得效益，片面追求量而忽视了对质的要求，即使加大环境层面和供给层面政策的保障力度，从后期的政策出台情况来看依赖特征仍较为明显，缺乏自主性。其次，政策应对能力滞后。我国出版业“走出去”政策和项目扶持重点在美国、英国、德国等发达国家，而中东等国家的支持力度欠缺，面对不同国家，企业主体和政府未能根据环境变化及时调整出版政策。总之，上述研究中呈现的失衡现象，不利于构建“结构紧凑、平衡有序”的出版业“走出去”政策体系。

关键词是出版业“走出去”政策研究的核心切入点。对样本关键词的分析可以全面把握整个政策体系的主旨，同时可以研判该领域目前的研究方向和未来的政策走向。本文对检索到的有效文本进行数据清洗与人工筛选，共得到32个高频关键词。运用UCINET分析软件，对出版业“走出去”的政策文本进行梳理和分析。这种源于图论的分析方法，既可以在微观角度研究个体间互动关系、行动者之间的关系模式，也可以在宏观上反映社会系统对个体乃至整个结构的影响。^[16]最后，根据量化分析结果对出版业“走出去”政策演化过程做进一步的理论分析，既承接上文的政策工具分析，也对文章开头的问题关切予以回应，同时对下一步完善相关政策提出建议打下基础。

通过对关键词的处理，构建共词矩阵，生成关键词的可视化图形（见图2）。

图2中各关键词节点之间连接线数量反映了高频主题词之间的紧密程度，通过对政策主题词的共现分析，发现“技术”位于网络核心，说明该词是政策文献中被常提及的词。进一步分析关键主题词图谱可观察到，以“文化产业发展”“文化产品”“创新”等关键词为中心的共词矩阵网络，覆盖了其余大部分关键节点。“技术”“改革”“体制”也是在政策文本中出现较为关注的主题词，这既是出版业“走出去”政策内容的创新也是管理方式的转变。这表明我国出版业政策的思路为：宏观上关注对文化企业和产品的输出，微观上注重对技术、体制的创新和改造。无论是宏观的结构重构还是微观的内部调整，自主创新与优化文化产业布局无疑是首要的政策意图。

从政策文本的制定机构来看，文化部、商务部、财政部门等部门之间关系看似紧密，互动频繁，但是却处于政策的边缘地带，与出版业关联度较弱。这是由于在联合发文的情况下，部分政策制定主体虽能获得一定社会声望，宣示其存在价值，但是由于排位较低而没有履行过多的责任，因而催生出“边缘部门”的现状。

此外，处于边缘的关键词，如“成果”“合作”“中华文化”“社会主义”等，虽关注度不高，但也在一定程度上反映出目前出版业“走出去”领域多元化的发展趋势。通过图3我们也窥探到出版业“走出去”政策目前还有一些亟须完善的地方：首先，出版企业主观性发挥不足。目前出版业“走出去”政策涉及领域较广，机构较多，初步构建了立体化的支持体系。但是作为走出去关键部分的出版企业，还停留在需要靠政策支持和项目扶持助推加快走出去步伐，这不仅会错失向世界展示中国文化的良好机会，同时也不利于海外出版业市场的拓展。其次，数字出版方面专项支持较少。海外出版之路道阻且长，但是目前国内法规政策默契度不高，特别是对于数字出版重视度不够，对于不同区域、不同国家精准化投放不足，所以要充分考虑互联网、数字出版所带来的全球出版融合趋势，让纸质书、有声书、电子书等多种出版形态都加快走出去步伐。

上述研究过程中所发现的问题对于后续的政策完善有着重要启示，主要体现在以下四个方面。

出版业“走出去”既是系统工程，又是动态的连续过程，需要国家的宏观导向和顶层设计，因此要强化政策体系的整体化构建。加强对各类扶持项目的统筹集聚，从出版业“走出去”相关项目的制定、实施、监管、评估等方面进行科学合理的整合，确保有所侧重、效益突出、高效合理，避免政出多门、资源浪费。强化政府的管理引导作用，相关部门要承担起政策服务和行业指导的责任，达到政策集合化、职能集约化、项目集聚化的目标。

出版业“走出去”不是简单地输出产品，而是一个深入了解世界、融入世界的过程。不同国家有不同的政治基础、文化环境、宗教信仰，如何通过文化互动减少文化隔阂、建立文化认同是衡量出版业走出去是否成功的关键之一。出版物作为传递中国声音、展现中国力量的重要载体，在促进中西思想交流、文化交往、经贸往来等方面发挥积极作用。基于此，我们要注重因地制宜、因势利导地推进“分层策略”^[17]，深刻把握世界文化对外传播的规律，既要尊重文化传播的自然渐进性，也要坚持不懈地对重点国家、重点区域、重点人群深耕细作，努力让中国出版业在异国生根发芽。此外，文化贸易不但要“走出去”也要“引进来”，给中国文化提供走向世界的机会，也要为其他文化发展创造便利，实现双向互利、共享共赢。

“十四五规划”强调建设更高水平开放型经济新体制，要全面提高对外开放水平，推进贸易创新发展，增强对外贸易综合竞争力。坚定维护中国企业海外合法权益，实现高质量“引进来”和高水平“走出去”。随着世界格局的变化、外向型企业、文化跨国公司将迎来企业的最佳发展期，科技含量高、创新能力强的企业将会获得更大的发展；因此，要使企业成为技术创新的主体，解决企业的内生动力是关键。政府可通过进一步出台鼓励企业技术创新的财税政策和制度，如设立财政专项奖励计划，探索多元主体投入，扶持行业龙头企业围绕出版业的核心文化产品，建立海外出版多元主体参与的文化产业技术研究院、行业技术中心等研发机构。围绕产业链构建创新链，形成技术创新联盟，提高出版业产品多边市场占有率。

出版业“走出去”的主要目的在于改善不同民族和地域间信息沟通失衡的现状，促成中西方国家在文化领域的彼此尊重和包容，因此，出版物的内容呈现会直接影响到跨文化传播的效果。所以，严格把控出版内容就显得尤为重要。在当前社会主义大发展大繁荣的进程中，文化贸易也要不断加强自身建设，坚持内容为王、守正创新，重点推出一批展现社会主义核心价值观，展示中华文化独特魅力、反映时代风貌的优秀作品，讲好中国故事，传递中国声音，立足实际，不断探索出一条有中国特色的出版业之路。

中国出版业“走出去”承担着向世界塑造中国形象、传递中国声音的重要使命。在国际话语秩序和情感沟通方式重构的形势中，我们对过去十几载出版业“走出去”的政策出台历程进行回顾和总结，肯定成就，反思不足，以期为中国出版业“走出去”创造合作共赢的新形态，提供源源不断的动力支持。