出版公共服务作为公共服务的有机组成部分，指政府为满足公民生存和发展需要，运用法定权力和公共资源，通过市场和社会参与、全民共建等多种机制和方式，面向全体公民或特定群体组织，生产或提供出版产品和服务，并进行管理、监管和协调的过程。近年来，随着国家对出版公共服务事业的日益重视，中央层面陆续出台并推进了系列相关政策，为满足广大人民群众不断增长的物质文化需求提供了坚实保障。由于出版公共服务政策或细分门类单独发布，或时常包含在公共文化服务相关的政策内容之中，当前我国学者尚未专门对出版公共服务政策进行分析。现有研究中：①有学者将其纳入公共文化服务政策做整体研究，如曹树金等建立了基于政策工具、政策外部结构特征和主题特征的公共文化服务政策三维立体模型，全方位多角度反映了近十年公共文化服务政策的热点和重点^[1]；李少惠等构建“实现政治认同—追求社会效益—培育公民理性”政策价值分析框架，总结我国公共文化服务政策的价值取向及演进结构^[2]。②有学者在出版公共服务的研究中对相关政策有所涉及，如周蔚华将出版公共服务发展划分为自在、自为到自觉三个阶段，并对各阶段的相关政策进行了梳理和评述^[3]；张志强等阐述了“十三五”时期出版公共服务政策法令的引领作用^[4]。现有研究大多数侧重定性研究，缺少将量化分析与定性研究结合来探究政策的具体着力点、运用何种手段以及如何作用于出版公共服务体系发展等。

正如胡德（C. Hood）所言，政策执行就是工具选择的管理过程。^[5]政策部门在制定与实施政策时，选用何种政策工具以及用何种标准来评价该政策工具的效果，对于政府能否达成既定的政策目标具有决定性影响。^[6]本文试图将公共政策学领域的政策工具理论引入出版公共服务政策研究中，选取自公共文化服务概念提出以来的89份出版公共服务相关政策为研究对象，通过构建“政策工具—体系要素”二维分析框架，以揭示政策的现存问题，并为其优化提供指引与建议。

新中国成立以来，我国在出版领域的很多活动都显现出公共服务性质，对出版公共服务相关政策也有所探索。但长期来看，党和国家对于文化（出版）领域公共服务的基本理念尚未形成，政策颁布也更倾向于对整个出版业的建规立制。直至2004年“公共文化服务”概念最早出现于深圳市《文化体制总体改革方案》等政策中；随后2005年党的十六届五中全会首次明确提出公共文化服务体系概念。此后，国家密集出台了一系列政策文件，逐步对加强公共文化（出版）服务建设做出具体部署。遵循以下基本原则：①权威性原则，主要从国家新闻出版署、国家文化和旅游部等政府网站以及“北大法宝”“北大法意”等政策法规数据库中获取；②相关性原则，政策条目必须与出版公共服务直接密切相关，公共文化服务、出版产业等方面文本不选入其中；③代表性原则，主要选取法律法规、意见、办法、通知等体现政府政策的官方文件，本研究筛选出公共文化服务概念提出以来的89份政策文本作为样本，如表1所示。

从政策历时数量、内容主题和受众群体来看：①数量上呈现阶段性波动式增长趋势，2004—2010年颁布20份，2011—2015年32份，2016—2022年37份，如图1所示，尤其是在2006年、2011年、2015—2017年和2021年分别达到政策出台的峰值。究其原因，4个时间点均属国家“五年规划”颁布期，相应地带动了出版公共服务相关政策出台。②围绕出版公共服务颁布的政策内容主题涉及面愈加广泛，不仅从宏观层面加以引导，还在微观层面进行规范，农家书屋、图书馆、全民阅读、实体书店等方面均出台了专项政策。③面向的受众群体逐渐细化，涵盖少数民族、老年人、残疾人、少年儿童等特定群体，体现出版公共服务政策内容趋于具体化，有利于加速出版公共服务建设进程。

本文通过梳理政策颁布主体发现：①89份政策文本涉及发文部门众多，14个部门单独颁布政策55份，多部门联合颁布政策34份，体现出国家层面相当重视出版公共服务的稳定持续发展，通过各部门规划发展路径，不断完善其顶层设计。②国务院、原新闻出版总署、原新闻出版广电总局和原文化部是颁布的主要部门，单独颁布数量均超过5份，总数量38份，其中，国务院颁布的政策既有《文化产业振兴规划》等国家层面的相关发展规划，也有《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》等专业领域相关政策，其余3个部门长期以来是我国出版事业的主要责任部门，在履行部门职能的同时完善了出版公共服务的政策体系。③中宣部、财政部、文旅部、中国残联等多部门也以联合颁布的形式参与到出版公共服务政策的制定中，如原新闻出版广电总局联合财务部颁布《国家出版基金资助项目管理办法》、中国残联联合六部门颁布《“十四五”提升残疾人文化服务能力实施方案》等，反映了出版公共服务一直以来得到了各部门的重视和支持，其发展需要各个部门担负不同职责。

政策颁布形式方面：①现行的政策颁布形式多元化，主要通过意见、纲要、规划、方案、通知等14种形式呈现，如图2所示。②政策颁布形式呈现非均衡的态势，“规划”和“意见”占据较大比重，分别为31份和23份，成为我国出版公共服务政策的主要形式，对相关工作作出方向性指导或为某项具体工作提供依据，但办法、细则、条例等具体措施的落实性文件仍较为缺乏。③政策颁布效力层级较低，如“法规”“条例”等约束性最强的法律文本数量较少，而单纯的规范性文件对行为主体的约束力较弱，侧面反映出出版公共服务政策体系建设尚未健全。

政策工具研究起源于20世纪80年代，经过多年发展，在公共管理和政策科学领域被广泛应用，相关学者按照多维标准，对政策工具进行了多模式分类。如McDonnell和Elmore从工作满意度角度将政策工具分为授权命令性、诱因激励性、能力建设和系统变革4类^[7]；Hewlett和Remash以政府子系统和系统循环为出发点，提出自愿型、直接型、混合型分类法^[8]；Rothwell和Zegveld根据政策工具的不同着力面，将其分为供给型、环境型和需求型3类^[9]等。作为公共政策的重要组成部分，出版公共服务政策也需要借助不同类型的政策工具来构造多样的政策实践活动，实现特定政策目标。在利用政策工具对出版公共服务政策文本量化分析前首先需进行框架构建。

出版公共服务的内容主题鲜明，涉及出版公共服务体系的不同构成要素，政策工具只有契合出版公共服务的结构特点，才能发挥理想的政策效果。因此，为系统分析出版公共服务政策间的复杂关联，可视化其内在规律和内涵特征，本文拟从政策工具（X轴）和体系要素（Y轴）两个维度来构建出版公共服务政策的二维分析框架，如图3所示，其中，政策工具是达成出版公共服务的主要手段，出版公共服务体系要素是具体实施领域。

为契合出版公共服务自身特性与发展规律，本研究参考Rothwell和Zegveld的经典政策工具分类方式，将政策工具分为环境型、供给型和需求型，并具体罗列20种政策工具子类，试图较为全面地囊括现有政策所运用的调配手段，作为政策分析二维框架的X轴。这一分类方式着重突出了政府供给与市场需求在政策发展过程中的作用，与我国目前推行的供给侧结构性改革在某种程度上相配适，即将增强供给体系和需求结构之间的匹配度作为提高发展效率的一个重要途径^[10]。供给型政策工具主要推动出版公共服务生产，需求型政策工具拉动出版公共服务需求，而环境型政策工具更多是为出版公共服务发展起到间接影响作用，如图4所示。其一，供给型政策工具旨在健全出版公共服务相关要素的供给，包括资金投入、人才培养、技术支撑、基础设施建设、平台建设、科研创新和项目支持，直接增强有效供给力度。其二，需求型政策工具指利用政府采购、服务外包、市场建设、宣传推广、海外交流及反馈渠道各种政策手段，创造公众对出版公共服务的需求，扩大出版公共服务市场。其三，环境型政策工具则通过目标规划、策略性措施、费用减免、税收优惠、法规制度、标准规范和社会参与，间接影响出版公共服务发展，为其提供稳定、良好的运行环境。

政策工具可以显示政策实施的方式，但不能全面揭示其应用于政策实施对象的具体运行特征。只有将政策工具与出版公共服务的内在规律与内涵特征结合起来，才能对其政策做出较为客观、全面的分析和评价。因此，出版公共服务体系要素也是政策分析框架的重要内容，以此分析不同体系要素中的政策工具运用情况。目前学界对出版公共服务体系要素有多种划分方式，如供给体系、网络体系、重点工程、资源平台、保障体系^[11]；政策法规体系、基础设施体系、生产供给体系、资金保障体系、人才保障体系、评估监督体系^[12]等。综合来看，本文将服务主体、生产供给、服务保障和服务管理4大体系要素作为二维框架的Y轴。其一，服务主体包括供给主体和接受参与主体：供给主体由政府、公益性出版事业单位、非政府组织、营利性出版企业四者共同决策、相互合作；接受参与主体则为社会公众，既是出版公共服务的接受者又是参与者。其二，生产供给主要依托重大出版项目、出版惠民工程或其他组织活动，以多种方式为公众提供优质的出版公共产品或服务。其三，服务保障方面，政府主要凭借法规保障、经济保障、设施保障、技术保障和人才保障等措施，为出版公共服务体系的构建与完善提供基本保障。其四，服务管理是为保证出版公共服务活动正常运行而规划的服务范围、标准规范和管理办法等，并对其实施过程进行监督、监管和绩效评估。

本研究在阅读政策文本内容的基础上，运用Nvivo12.0软件对选取的89份政策文本内容基于“政策编号—具体章节—具体条目/段落”流程进行编码分析，并制作单元编码表。为确保编码的客观性和准确性，选取Kappa系数对编码节点进行一致性检验，结果显示Kappa系数值大于0.81^①，表明具有较高的编码信度。因篇幅限制，仅节选部分内容示例如表2所示。

我国出版公共服务89份政策综合运用了环境型、供给型和需求型3种政策工具，共794条。但在使用程度上存在差异：环境型政策工具（362条，占45.59%）和供给型政策工具（361条，占45.47%）的使用占比接近，占据主导和强势地位；而需求型政策工具71条（占比8.94%），呈现缺位状态。这一非均衡性结构呈现出现有政策工具使用主要依赖于供给型政策工具和环境型政策工具，对需求型政策工具的重视程度明显较低，其内部分配比例如图5所示。

（1）环境型政策工具“主导”，策略性措施使用过度。结果显示，环境型政策工具共计362条，在政策运行体系中发挥着主导作用。一方面，政府充分认识到环境型政策工具对于出版公共服务的重要性，通过应用密集的环境型政策工具，为出版公共服务发展提供良好环境；另一方面也说明长期以来出版公共服务的发展对于环境型政策工具的强依赖性。在7种下位子工具中，首先，策略性措施有101条，占比最高（27.90%），已出现过度使用的现象，若缺乏适配的政策措施，将导致真实的政策实施效果受限。其次，社会参与（19.61%）比重次之，体现出政府对于鼓励多主体参与出版公共服务的认识逐步加深。而标准规范（19.06%）、法规制度（14.64%）和目标规划（11.60%）三者的占比比较合理，说明当前政策较为重视出版公共服务不同对象、不同阶段的规制和规划问题。最后，相比之下，税收优惠（3.59%）和费用减免（3.59%）的使用频次较低，当前政策对出版公共服务发展的税收和补贴激励仍有待加强。

（2）供给型政策工具“强势”，内部子工具发展不均衡。供给型政策工具共361条，与环境型政策工具数量接近，处于强势发展状态。其下位的7种政策子工具中，首先，项目支持有114条，所占比重最大（31.58%），出版公共服务开展依托全民阅读、农家书屋、盲文出版等重大工程或项目，自然成为政策的聚焦点，重基础、重投入也符合出版公共服务当前阶段的发展要求。其次是基础设施建设（24.65%）和平台建设（17.17%），二者直接影响着出版公共服务活动的开展，因此在政策上有所偏重。相比之下，资金投入（12.74%）、技术支撑（7.20%）和人才培养（5.82%）三者占比相对较低，也体现出现有子工具之间发展不均衡。资金、技术和人才是出版公共服务发展的原动力，决定了出版公共服务的供给质量，理应在政策上进一步引起重视。科研创新的占比仅为0.83%，说明高校和科研机构的引领作用和贡献没有得到充分重视和挖掘。事实上，这也是社会参与的一种有效方式，有利于创新出版公共服务业态，促进出版公共服务转型升级。虽然供给类政策工具会加大政府的投入成本，但也会进一步健全出版公共服务供给体系，对其发展起到推动作用。

（3）需求型政策工具“缺位”，正向激励作用发挥不足。需求型政策工具共计71条，与其他两种数量差距较大，说明长期以来需求端的政策工具并未得到应有重视。6种政策子工具中，宣传推广（53.52%）政策工具的使用最为频繁，共计38条，政府或相关部门通常借助此类官方宣传手段普及相关知识和活动，提高服务认可度。其余分别是市场建设（16.90%）、政府采购（12.68%）、海外交流（7.04%）、反馈渠道（5.63%）和服务外包（4.23%），使用频次相对较低，尚未引起充分关注。事实上，这些政策工具的使用对于出版公共服务发展具有直观导向作用，是提高市场及社会主体参与出版公共服务事业，破除社会力量参与隔阂的重要手段。例如，政府采购和服务外包能够直接促进市场及社会力量的参与，优化出版公共资源配置，提高出版公共服务供给效率和质量；加强与其他国家或地区在出版方面的交流与合作，有利于促进我国“出版强国”建设，提升国际化水平。总体上说，从需求端拉动出版公共服务的作用力比环境型政策工具更为直接、有效，该类政策工具应用水平的提升是未来相关政策调整的着力点。

整体来看，我国出版公共服务政策工具在服务主体、生产供给、服务管理和服务保障四大体系要素维度的选择和使用并不平衡，其中服务保障体系政策工具的应用频率最高，占比44.36%，其次分别是服务管理体系（24.65%）、生产供给体系（22.43%）以及服务主体体系（8.65%）。为探究出版公共服务政策出台的内部规律，本文对政策工具和体系要素进行交叉分析。在二维分析框架基础上，统计政策文本对应的政策工具及其所涉出版公共服务体系要素，若个别政策文本涉及两个或两个以上体系要素，则进行重复编码。最终得到出版公共服务政策二维分析表，如表3所示。

目前，政策工具与体系要素两个维度的80个交叉节点中，有19个交叉节点为空白，其应发挥的政策功能也无的放矢，说明当前政策工具的应用与其体系要素的契合度仍有待提升。其一，自全球政府管理进入变革时代以来，公共服务主体与主体间关系逐渐成为关注重点。服务主体体系涉及社会参与、策略性措施等9项政策工具，仅有的69个交叉节点（占比8.65%）中60个节点是社会参与，可见目前服务主体体系对政策工具的运用总体缺乏，但市场、社会、公众等主体对出版公共服务的参与已引起重视。同时，服务主体体系中对于出版公共服务人才培养的规划多为宏观性政策引导，模糊性较强，吸引核心人才的重视程度不够，相应的科研创新作用也尚未得到有效发挥。其二，生产供给体系的179个交叉节点（占比22.43%）中，环境型政策工具和供给型政策工具的数量较为均衡，需求型政策工具频次偏低。其中，策略性措施、项目支持和宣传推广3项政策工具的运用尤为频繁，而政府采购、服务外包、反馈渠道等政策工具的低水平应用，表明社会力量在我国出版公共服务事业中发挥的作用依然有限，尚未进入政策供给的精准化阶段。其三，服务管理体系包含的196个交叉节点（占比24.56%）中，144个属于环境型政策工具且以标准规范、法规制度、策略性措施和目标规划为主，说明在服务管理体系中政府始终在政策制定、执行、监管过程中发挥着主导作用，而多元主体协同治理的机制尚未健全。其四，服务保障体系共涉及354个交叉节点（占比44.36%）且使用政策工具种类最多，20项政策工具中基础设施建设、平台建设和项目支持占据主导地位，这3项政策工具的大量运用可以理解为相关政策对我国出版公共服务设施建设长期滞后以及公众对出版公共活动设施诉求强烈等问题的回应。

政策工具的组合和相互作用在出版公共服务事业发展中发挥着重要作用，需要结合不同政策工具的属性和应用情况进行优化匹配。根据上文分析，本研究提出以下政策建议，以期提升政策实施效果，优化我国出版公共服务政策体系。

目前，支持我国出版公共服务发展的主要政策工具为供给型和环境型两大类且普遍存在内容碎片化、针对性不强等问题。由此，需从以下3个方面采取措施：①建立起供给型、环境型、需求型三类政策工具的稳定框架，在良好的外部环境影响下，发挥好“推—拉”的双向作用，才能更好弥补出版公共服务发展短板，实现协同效应。具体来看，可尽快加强需求型政策工具的应用，如通过海外交流和反馈渠道引入新力量，或通过政府采购和服务外包扩大市场需求等，充分发挥需求型政策工具在出版公共服务中的拉动作用。同时，适当降低供给型和环境型两类政策工具的比重，也有助于减轻国家在出版公共服务建设方面的经济、社会和环境压力。②进一步细化和明确较为宏观、笼统的政策条目，不断增强政策内容的精细化和可操作性，如完善策略性措施的落实细节、对影响广泛的策略性措施增加更为具体的操作性举措等。③在出版公共服务相关政策的调整和发展过程中，全面考察具体政策工具在出版公共服务不同发展阶段中的作用、功能与优势，形成联动效应，并注重提供后续政策配套支持。例如，为基础设施建设、平台建设和项目支持等现阶段使用频繁的政策工具增加资金投入、税收优惠或费用减免等配套，建立起长效运行机制。

单一政策所发挥的效能是有限的，只有优化政策工具的内部结构布局，强化其应用的整体性和系统性，才能提升政策执行的效果、增强政策转化的效能。针对现有出版公共服务政策工具的内部结构失衡，部分工具使用过溢、部分又使用不足现象，具体可着力从以下三方面入手：①丰富税收优惠和费用减免政策工具的适用范围和使用力度，实现具体化、项目化和指标化，并提供更进一步的金融政策支持，吸引市场及社会主体参与，以提升出版公共服务发展活力。②在未来政策制定时，应更为注重对人才培养和技术支撑政策工具的应用。现有政策中人才培养环节较为薄弱，仍需创新人才培养体制，完善实质性激励措施，发挥高校作为人才培养后备军的作用，鼓励学有专长的高素质人才投入出版公共服务事业中。此外，出版融合发展大背景下，理应出台相关政策提高公众对数字出版公共服务的了解度和接受度，并继续深化大数据、人工智能、VR/AR等新技术的应用，通过技术创新驱动服务革新，拓展数字化供给渠道。③进一步挖掘政府采购、外包服务、海外交流和反馈渠道等需求型政策工具的潜力，积极鼓励多元主体参与出版公共服务建设。政府作为出版公共服务的责任主体，不代表一定是生产者，可以剥离生产职能给效率更高的主体，如出版企业、非政府组织及公众等承担。同时，政府自身也要担任好协调和监控者的角色，完善监督平台，畅通、拓宽反馈渠道，以提高公众获取出版公共服务的能动性和积极性，增强公众获得感。

《出版业“十四五”时期发展规划》中提出“加强出版公共服务体系建设”，而构建均衡高效的出版公共服务体系需要从服务主体、生产供给、服务管理和服务保障等多个方面进行系统性、整体性的制度安排。只有政策工具的选择与其体系要素相匹配，才能最大限度发挥政策的规范和引导作用。接下来的政策制定过程中，要从推动现代出版公共服务体系建设角度，对不同体系要素的政策工具构成进行合理布局，“因地制宜”优化政策工具的选择和应用范围，实现政策的精准化供给。其一，加快制定和出台促进市场主体及社会主体参与出版公共服务的相关政策，如完善政府购买制度，提高政府购买的规范性、有效性和科学性，扩大政府购买出版公共服务范围，设立清单制度、优化购买流程，并加大相应专项资金投入。其二，从“人民日益增长的美好生活需要”出发，形成需求牵引供给、高质量供给引领新需求的动态平衡，创造更多出版公共服务精品内容和力作；利用新技术和科研创新赋能出版公共服务，提升出版公共服务水平、效果和体验。其三，完善出版公共服务治理体系，从管理水平、协同水平、相关人才专业能力等软环节出发，提高出版公共服务治理水平；对出版公共服务质量进行全流程监管、评估和优化，建立多主体监督体系，发现质量短板、提质增效。其四，全方位健全出版公共服务保障体系，合理布局法规、经济、设施、技术和人才等多方面保障措施，不断优化出版公共服务资源配置。

《出版业“十四五”时期发展规划》中，出版公共服务体系建设首次作为一项重要的出版业发展规划被单独提及。在一定程度上，出版公共服务治理需要依靠政策制定和政策执行等一系列过程实现。因此，探究我国出版公共服务政策文本中的政策工具选择和组合情况并建立二维分析框架，可以在政策分析过程中将基本政策工具与体系要素紧密结合起来，为出版公共服务体系的合理布局及优化完善提供有借鉴意义的途径和方法；同时，对于促进“十四五”时期我国出版公共服务高质量发展，满足人民丰富多样的出版公共服务需求也具有重要意义。