2006年，中宣部、中央文明办等11部门联合发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》，历经二十载发展沉淀，全民阅读从政策倡导上升为国家战略，并连续13年被写入政府工作报告。2025年12月16日，国务院正式颁布《全民阅读促进条例》（以下简称《条例》），标志着全民阅读事业步入法治保障阶段。作为全民阅读领域首部国家级行政法规，《条例》以全民阅读推广、全民阅读服务、全民阅读保障为基本框架绘就了促成全民阅读的路线图。在《条例》正式实施之际，本文系统梳理全民阅读的历史发展脉络和政策法律体系，阐释《条例》的重点内容并揭示其治理智慧，对于谋划“十五五”时期全民阅读高质量发展的实施路径具有重要意义。

《条例》的出台并非一蹴而就，经历了从“政策倡导”到“国家战略”再到“统一立法”的历史性跨越，是近20年来政策积淀和实践探索的法治化结晶。

自1995年联合国教科文组织将每年4月23日定为“世界读书与版权日”以来，阅读推广理念逐渐成为全球共识。众多发达国家建立起以法制为核心的规则体系，如美国发起“阅读挑战计划”并发布《阅读卓越法案》、日本出台《国立青少年教育振兴机构法》和《少年儿童读书活动推进法》、韩国颁布《图书馆法》和《读书文化振兴法》等法律规范。我国历来重视公民知识提升与阅读推广工作。1997年，中宣部等9个部门联合发起“知识工程”，以发展图书馆事业为核心，倡导全社会形成爱书、读书的良好风尚。此后，全国公共图书馆机构数量稳步增长，从1997年的2628个增至2006年的2778个，总藏书量达50025万册^[1]。在此背景下，中宣部等11个部门于2006年联合发出《关于开展全民阅读活动的倡议书》，2007年31名全国政协委员联名提交《关于开展全国全民阅读活动的建议》，旨在快速整合资源、迅速形成声势，呼吁通过制度规范促进全民阅读。自此，全民阅读步入政策倡导阶段。

全民阅读逐步上升为国家发展战略的一个重要背景是2011年党的十七届六中全会提出的“建设社会主义文化强国”的战略目标。全民阅读作为社会主义文化强国建设的重要环节，受到了党和政府的高度重视，不仅被写入中央全会决议，还在2012年党的十八大报告中以“开展全民阅读活动”的表述呈现。至此，“全民阅读”这一概念正式定型，并完成了从政策倡导到国家战略的转型。值得一提的是，自2014年起，全民阅读已连续13年被写进政府工作报告，其表述经历了“倡导全民阅读”（2014年）—“大力推动全民阅读”（2017年）—“深入推进全民阅读”（2022年）—“深化全民阅读活动”（2024年）—“完善全民阅读推广服务体系”（2025年）的演进。这一过程清晰地展现出全民阅读在国家战略层面的定位持续升级、举措不断具体。

2013年，全民阅读立法被纳入国家立法工作计划，《条例》初稿的起草随之启动。为更好更稳妥地推进立法，国家同步鼓励地方立法先行先试。2014年，江苏省率先出台《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》。截至2025年底，全国已有湖北、深圳、辽宁、四川等20多个省（区、市）制定了与全民阅读相关的地方性法规或政府规章。这些地方性立法在立法性质界定、内容模块设计、权利义务配置等方面，为全国性统一立法积累了有益经验。在此期间，原新闻出版广电总局和国务院原法制办公室曾就《全民阅读促进条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，但由于对立法性质的理解、关键概念的界定、权责关系的配置等仍存在模糊^[2]，全民阅读法制内涵与规范体系还有待进一步细化、精准化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将文化建设摆在突出位置，强调在法治轨道上推进文化强国建设，全民阅读立法在习近平文化思想和习近平法治思想的指引下步入快车道。2023年，国家新闻出版署重启立法工作，形成新的《全民阅读促进条例（征求意见稿）》。2025年，国务院常务会议审议通过《全民阅读促进条例（草案）》，同年该条例正式公布。由此，全民阅读迈入法治化新阶段。

《条例》颁布后，我国全民阅读法律制度的规范体系基本形成，纵向贯通4个法制层级、横向协同3个法治领域，如图 1所示。

我国全民阅读法律体系已形成以法律为基石、以行政法规为主干、以地方性法规和政府规章为补充、以国际公约为参照的纵向规范架构。

（1）法律。法律是全民阅读法制体系建设的核心，具有最高层次的法律效力。全民阅读立法以保障公民阅读权为核心。一般而言，阅读与教育息息相关，阅读的目的在于促进公民文化素养的提升。因此，公民阅读权在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）这一国家根本大法中，是通过第47条和第49条所规定的文化权和受教育权等基本权利予以体现的。《宪法》所规定的文化权和受教育权也为全民阅读法制建设奠定了规范基石。

（2）行政法规。按照《中华人民共和国立法法》的规定，行政法规是由国务院颁布的、在全国范围内有效的规范性法律文件。《条例》作为我国促进全民阅读的主干法，承担着衔接中央与地方的重要使命。一方面，它将中央立法中关于全民阅读的原则性规定具体化为可操作的法律规则，明确了各级政府在阅读设施建设、阅读资源供给等方面的职责，并鼓励社会力量积极参与；另一方面，它吸收了地方立法在概念界定、体例结构、权责配置等方面的治理经验，构建了更为系统清晰的内容框架。

（3）地方性法规和政府规章。根不完全统计，我国全民阅读领域现行有效的地方性立法共有19部，其中地方性法规18部、地方政府规章1部。这些地方性立法不仅为《条例》提供了“总则—分则—附则”的体例结构和“全民阅读推广—全民阅读服务—全民阅读保障—法律责任”的章节布局经验^[3]，还因地制宜地提出了符合地方经济和文化发展水平的特色规定。例如，《宁夏回族自治区全民阅读促进条例》第17条提出建立全民阅读推广人队伍信息库，并提供相关知识和技能培训。

（4）国际公约。阅读是人类获取知识、增进文化的重要途径，也是国际公认的基本人权的重要体现。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》都要求缔约国履行促进个人文化权利的义务。我国对上述国际人权公约的吸收与转化，不仅使全民阅读促进工作与国际接轨，更为全民阅读法律制度体系建设引入了先进理念。

作为宪法上公民文化权与受教育权的重要体现，全民阅读与新闻出版、知识产权保护、公共图书馆运营等活动密切相关，我国全民阅读法律制度体系横向覆盖文化、教育、科技三大领域。

（1）文化领域。一方面，《条例》与《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）《中华人民共和国著作权法》（以下简称《著作权法》）《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）等相关法律在保障公民文化权利、促进文化事业发展等方面协同共治。例如，《条例》在《公共文化服务保障法》关于公共文化设施建设相关规定的基础上，进一步明确了县级以上地方人民政府的全民阅读设施建设职责，要求其科学合理规划包括公共图书馆、社区图书室、公共数字阅读终端在内的各类阅读场所和设施，构建覆盖城乡的全民阅读设施网络，使公共文化设施建设在全民阅读领域更具操作性。又如，《著作权法》通过赋予作者专有权激励创作并为公众合理使用作品提供制度性保障，为全民阅读提供内容源泉；而《条例》则通过培育公民的阅读习惯，激发创作活力，最终形成创作与阅读相互促进的良性循环。再如，《条例》将《公共图书馆法》中对公共图书馆推动、引导、服务全民阅读的重要任务具体化为免费向公众提供多种形式的阅读服务等要求。另一方面，《条例》与提供阅读内容的出版业相关法律法规及部门规章存在内在关联、相互促进的关系。《条例》中关于支持和引导丰富出版品种、优化出版结构、提高出版质量，推出更多优秀出版物的规定，需要参照《出版管理条例》《出版物市场管理规定》《图书出版管理规定》等来具体落实“谁来出版”“如何出版”“出版什么”相关问题。可以说，《条例》对出版业最核心的支持就在于对内容生产提出了引导和要求，这将“倒逼”供给侧的出版业高质量发展，不断丰富全民阅读优质内容供给。

（2）教育领域。未成年人的阅读教育是全民阅读的重中之重，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》明确了阅读教育的重要性，而《条例》则对幼儿园、中小学校、高等学校分别提出了提供适宜读物、开设阅读课程、组织阅读活动等不同要求。此外，《条例》鼓励学校加强与公共图书馆、实体书店等开展合作，拓展阅读资源和阅读空间，这与《中国教育现代化2035》倡导的“融合发展，共建共享”教育理念相契合。

（3）科技领域。电子书、有声读物等新型工具为全民阅读带来了机遇和挑战。《条例》积极顺应数字化发展趋势，鼓励促进全民阅读的技术、载体和设施创新，支持数字阅读与传统阅读相结合，要求数字阅读服务提供者加强内容管理。这不仅需要《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国科学技术进步法》等促进数字技术应用于阅读领域，更需要《生成式人工智能服务管理暂行办法》等划定数字阅读服务提供者的义务边界，使科技更好地服务于全民阅读事业。

全民阅读立法的表现形式存在“软法”与“硬法”之争。“软法说”从阅读权的自决性和消极性出发，认为阅读权从应有权利化为实有权利，只能依靠公民的自决，政府等外部力量难以干涉或保障^[4]；“硬法说”则基于由国家权力机关颁布的全民阅读立法具有正式的法律规范形式与效力，从而认为其在主体和形式上符合硬法的基本特征。

《条例》的出台标志着全民阅读立法最终选择软法形式。首先，从名称上看，《条例》的“促进”二字已表明其软法属性。在我国法律体系中，“促进型”立法具有鲜明的软法属性，无论是《中华人民共和国民族团结进步促进法》，还是《中华人民共和国民营经济促进法》，抑或《中华人民共和国乡村振兴促进法》，其调整机制均侧重于引导、鼓励、支持社会主体追求更高价值目标，政府责任仅起兜底作用^[5]。其次，从内容上看，《条例》以非强制力的倡导性规范为主。据统计，“鼓励”“支持”“引导”等宣示性用语分别出现11次、12次和4次，而“不得”等强制性用语仅出现3次，即使是“法律责任”专章也未见“禁止”一词。最后，从实施上看，《条例》主要依赖物质类、精神类和方法类引导性资源推动，而非以行政机关强制性执法为保障的压制性资源^[6]。例如，第19条要求地方政府科学合理规划全民阅读设施建设属于物质类、第12条要求新闻出版主管部门引导公民树立终身阅读理念属于精神类、第33条要求高等学校将阅读作为重要的教育教学方式属于方法类。

值得注意的是，《条例》虽为“软法”但并非毫无法律约束力。这主要体现在《条例》设置了“法律责任”专章。一方面，《条例》第42条和第43条对政府责任设定“硬约束”。政府部门及其工作人员存在渎职、侵占挪用经费或其他不作为、乱作为的，将面临责令改正或行政处分；全民阅读设施管理单位未按要求开放、公示或未履行安全管理责任的，主管部门将责令改正；造成严重后果的，相关负责人将依法受到处分。另一方面，《条例》第44条作为“法律责任衔接条款”，能将全民阅读活动中发生的侵权违法行为直接衔接至相关部门法予以规制。例如，对数字阅读服务提供者是否构成侵权，可依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《著作权法》、《信息网络传播权保护条例》（以下简称《信网权条例》）等认定；在全民阅读场所起哄闹事，可能涉嫌违反《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等。

不同区域和群体之间的阅读鸿沟是制约我国全民阅读高质量发展的主要障碍。2022年，我国城镇居民的阅读率较农村居民高出18.4%；在未成年人群体中，青少年的人均阅读量比少年儿童和儿童分别多出2.83本和2.59本^[7]。为有效弥合全民阅读中的结构性差距，《条例》通过权利义务的合理配置实现分配正义。

（1）阅读自由权。法的本质以自由为最高价值目标，阅读权的核心是公民在阅读活动中的行为意志自由。具言之，公民可在法律允许的范围内选择为或不为，并有权请求他人为或不为一定行为。阅读自由权可具体化为阅读自由选择权和阅读自由请求权。阅读自由选择权，指公民享有自主选择阅读时间、地点、内容及参与阅读活动、使用阅读设施的权利^[8]。为落实此项权利，《条例》致力于打破阅读的时空与物理局限，提出鼓励在公共服务机构和场所设立阅读设施，支持在有条件的公共交通工具上提供便利可及的阅读服务，并推动数字阅读与传统阅读相结合。阅读自由请求权，指公民享有请求国家提供必要的人、财、物等资源支持及组织、政策、法律等制度保障的权利。为回应这一权利诉求，《条例》从明确国家义务的角度作出制度安排，要求公共图书馆配备专业人员面向少年儿童开展阅读指导，各级政府将所需经费纳入本级预算，并系统推进全民阅读设施的建设、管理、服务与创新。

（2）阅读平等权。平等有形式平等与实质平等之分。形式平等强调在抽象法律人格的基础上，赋予全体公民同等的阅读权利能力；实质平等则要求进一步考量现实中的人格差异，向特殊群体作出合理倾斜。《条例》兼顾了两个层面的平等：首先，明确全体公民享有平等的阅读机会，要求政府部门和其他社会主体保障公民在获取阅读资源、使用阅读设施和场所方面一律平等；其次，针对未成年人、老年人和残障人士建立三位一体的阅读保障机制，推动阅读资源向特殊群体作出合理且必要的倾斜，以达到实质正义。

（3）阅读救济权。阅读救济权指公民在阅读权受到侵害时依法获得救济的权利。《条例》针对政府部门、全民阅读设施管理单位及其工作人员的不作为或乱作为，分别规定了责令改正和行政处分，通过追究行政机关及其工作人员的行政责任对公民阅读权予以间接救济。

政府是全民阅读工作的主导者与保障者，《条例》为各级政府及相关部门构建了一套完整的义务体系：①中央政府做好宏观领导与顶层设计，主要包括加强优质内容的供给与引导、组织全国性阅读推广活动、推动阅读领域新技术的开发应用、完善全民阅读服务体系与设施、重点保障特殊群体的阅读需求、促进区域间均衡发展、实施奖励并推动精神文明建设等^[9]。②国家新闻出版主管部门负责会同国务院有关部门制定全民阅读工作方案、针对少年儿童和乡村地区制定阅读计划等。③地方政府应发挥统筹协调作用，将全民阅读工作所需经费纳入本级财政预算、支持社会力量参与、规划建设全民阅读设施、扶持实体书店发展等。④地方新闻出版主管部门承担会同同级有关部门制定本行政区域的具体实施方案、组织开展阅读推广与公益宣传活动、强化农村地区的阅读促进工作、开展指导监督等。

全民阅读是一项须全社会共同参与的系统性工程，至少依靠三支社会力量协同推进：一是与出版直接相关的力量，如出版单位等；二是与出版间接相关的力量，如学校等；三是跨界力量，如媒体等^[10]。《条例》在总则部分确立了社会力量的参与地位，并为各类社会主体设定了相应的义务：①群团组织负有定制化阅读促进义务，要求其利用自身组织优势和阵地资源，向职工、妇女、青少年等特定群体针对性开展阅读促进工作。②新闻媒体单位负有宣传推广义务，要求其积极推介优秀出版物和先进典型，营造“爱读书、读好书、善读书”的社会氛围。③出版单位负有内容管控义务，要求其坚守内容为王，提供适宜、优质的读物，满足人民群众多样化、个性化的阅读需求^[11]。④学校负有阅读教育义务，要求幼儿园、中小学校和高等学校根据学生不同成长阶段的阅读兴趣、需求和重点，差异化设计和组织阅读活动。⑤全民阅读设施管理单位负有运营与服务义务，要求其依法规范运营，如开放公示信息、改善服务条件、建立安全制度等，并为老年人、阅读障碍者提供阅读便利与无障碍服务^[9]。

数字技术为全民阅读提供了时代机遇。截至2024年，我国数字阅读用户规模已达6.7亿^[12]。《条例》积极顺应阅读数字化发展趋势，围绕技术支撑、阅读形态和内容管理提出了三点要求：第一，鼓励运用新技术、新载体和新设施扩大全民阅读的影响力。数字技术打破了阅读的时空限制，为公民阅读自由权和阅读平等权的实现提供了保障。第二，支持数字阅读与传统阅读相结合，推动优质数字阅读内容供给，提升数字阅读的便利性和满意度。这一规定从法律层面赋予数字阅读正当性，并为其指明发展方向：一是确立数字阅读与传统阅读互补共进的关系，利用“开机有益”和“开卷有益”共同促成全民阅读；二是指明数字阅读的建设重点是质量提升，坚持以优质内容为导向；三是在服务体验上要求兼顾效率与品质^[13]。第三，要求数字阅读服务提供者加强内容管理，营造清朗有序的数字阅读环境。这实际上是要求作为风险开启者和经济受益者的数字阅读服务提供者履行“善良管理人”之注意义务。

《条例》是我国全民阅读领域的首部专门法规，虽然行政立法的快速响应特性能促使全民阅读迅速步入法治轨道，但若长期以此为“统领法”，不仅与全面依法治国的价值追求存在张力，还会因立法权限不足、规制强度不够而使阅读权保障目的落空。因此，《条例》的出台并非全民阅读法制建设的终点，而是迈向全面法治保障的新起点。这意味着，未来应在立法条件成熟时将其升格为法律。通常而言，提高立法层级须满足行业重要性突出、立法经验成熟、面临新情况的必要性^[14]。全民阅读对于推进书香社会建设、增强全民族思想道德素质和科学文化素养、提高全社会文明程度、推动建设社会主义文化强国的重要性不言而喻，数年的理论铺垫、政策沉淀和地方探索已使《条例》初具法律之姿，加之未来可能面临阅读形式数字化、人口结构老龄化和技术工具智能化等变革，确有必要适时出台《中华人民共和国全民阅读促进法》（以下简称《全民阅读促进法》）。值得注意的是，“条例升法”不仅是效力层级的简单跃升，更是法律内容的全面革新。一是调整立法结构，形成“编—章—节—条—款—项—目”的复杂结构，避免因结构简单导致权利义务设定和责任追究之间存在逻辑割裂。二是增设权利义务专章，先围绕阅读自由权、阅读平等权和阅读救济权分别界定权利内容，再以此为中心对应构建政府部门及其他社会主体的义务体系。三是细化法律责任条款，明确责任适用的对象、规制的行为及承担的后果，灵活设置责任种类。四是优化法律语言，减少宣示性用语，增加授权性规范和禁止性规范。

《全民阅读促进法》的有效实施离不开相关领域制度规范的支撑与衔接。日本除颁布专门性法律《少年儿童读书活动推进法》外，在《国立青少年教育振兴机构法》《文字和印刷文化振兴法》乃至《监狱法》中均设有促进全民阅读的条款^[15]。可见，真正意义上的全民阅读立法不仅需要制定“1”部纲领性的《全民阅读促进法》予以系统规范，更需要在“N”部重点领域部门法中嵌入与全民阅读相关的规定，形成“1+N”法律规范群。应当意识到，在“N”部重点领域部门法中，《著作权法》是重中之重，其保护与限制的二元建构，精巧地平衡了作者私权与读者利益：一方面，著作权法的激励功能从供给侧为读者提供了源源不断的内容；另一方面，著作权限制制度从需求侧为读者降低了知识获取成本。实际上，重视全民阅读、为全民阅读立法的发达国家，往往也是著作权保护相对完善的国家^[15]。因此，应格外关注《著作权法》与《全民阅读促进法》的协同作用，利用好著作权限制制度保障特殊区域和群体的阅读权。一是细化《信网权条例》第9条关于网络文化扶贫的规定，使网络文化扶贫对象涵盖农村、边疆和欠发达地区等阅读资源匮乏地区的读者，适度扩大作品范围，适当限制著作权人的选择退出权，由著作权集体管理组织主导制定更低的付酬标准。二是细化《著作权法》第24条第1款第12项关于阅读障碍者合理使用的规定，通过“列举+兜底”方法对“阅读障碍者”进行扩大解释，包容审慎界定“能够感知的无障碍方式”，将复制、发行、传播等行为均纳入“提供”范畴，不限缩“已发表作品”类型但利用“三步检验法”进行限定^[16]。

阅读权利义务的实现很大程度上依赖完善的阅读设施，不仅包括公共图书馆、实体书店、数字阅读平台等“硬件”，还包括经费、奖励、人才等“软件”。

硬件设施是全民阅读的物质载体，《条例》致力于打造实体空间与数字空间融合、公益服务与市场服务互补的立体化阅读设施网络^[17]。为此，应重点推进以下工作：一是推动公共图书馆高质量发展。首先，探索“图书馆+”模式，与景区、书院等合作，将公共图书馆打造为集阅读推广、文化交流、知识服务于一体的新型公共文化空间；其次，发挥区域图书馆联盟的资源整合与协同优势，利用分馆、服务点、书屋等基层网点推动阅读资源直达基层；再次，发挥人工智能技术对智慧图书馆建设的赋能作用，完善自动借还设备、数字阅读屏等智能化设施。二是激活实体书店服务效能。对位于阅读资源匮乏地区或开展创新经营的实体书店给予财政支持和政策倾斜，鼓励书店以书为媒串联起非遗、文创、研学等文化消费，积极开展名家讲座、作者见面会等阅读推广活动。三是建立国家级全民阅读数字平台。对“书香中国”等现有数字阅读平台进行改造升级，特别关注特殊区域和群体的数字阅读福祉，确保所提供的数字阅读服务符合公益性、基本性、均等性和便利性要求。

软件设施是全民阅读的动力系统，《条例》已认识到财政经费、税收优惠、专业人员等软件设施的重要性，应从以下方面加以完善：一是建立健全阅读经费保障机制。一方面，建立阅读经费使用绩效评价体系，全面评估阅读经费使用的必要性、规范性和实效性，并将评价结果与后续预算分配、政策调整、干部考核等深度挂钩；另一方面，设立全民阅读专项基金并纳入各级政府财政预算，通过政府购买服务、公益捐赠奖励、税收优惠减免等方式引导社会资本涌入，拓宽经费来源。二是实施阅读激励与再激励模式。首先，依据“私主体自我规制为优先、政府行政规制为补充”的规制理论^[18]，优先由其他社会主体进行自我激励，如公共图书馆推出借阅积分兑换礼品活动、学校开展“阅读之星”“书香班级”等评选活动，充分发挥私主体的自治权。其次，在激励失灵时，由政府部门介入授予荣誉称号或发放奖金。三是培育专业化、复合型阅读人才。《条例》强调“从事全民阅读推广应当具备相应领域的专业能力”，这要求加快建立阅读推广人职业资格认证体系，破解阅读推广人无标准、无身份、无通道的困境。同时，依托高校设立全民阅读研究基地，培养兼具法学、图书馆学、编辑出版学等多学科背景的复合型人才。

《条例》第26条为数字阅读服务提供者设定的内容管理义务，并未完全展现其注意义务全貌。随着数字阅读平台未来可能成为全民阅读的主阵地，产业繁荣的同时必将催生大量著作权侵权风险，因而有必要为数字阅读服务提供者构建更为清晰的注意义务体系。作为网络服务提供者的子概念，数字阅读服务提供者应以技术服务和内容服务的严格区分为前提，履行相应的合理注意义务：

若数字阅读服务提供者仅提供存储、搜索、下载、传输等技术服务，则应被视为技术服务提供者，进而类推适用著作权间接侵权规则。实践中，“掌阅”“番茄小说”“中文在线”等大部分数字阅读平台即属此类，其运营模式可概括为“阅读内容由版权方提供，平台仅提供技术支持”。此等情形下，数字阅读服务提供者应同时履行以“通知－必要措施”为基础的被动注意义务和以“红旗原则”为限制的主动注意义务^[19]：一方面，在收到合格的侵权通知后，及时采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施，避免构成帮助侵权。值得注意的是，“必要措施”的具体内容因服务类型而异。例如，当数字阅读平台运用算法分析读者偏好并进行个性化推荐时，其“被动性”已被改变——虽然被推荐的阅读内容仍由版权方提供，但推荐与否、推荐的顺序和推荐的对象均由算法决定，已超出纯粹的技术中立范畴。并且，这种算法推荐技术可能为数字阅读平台带来巨大的流量利益，基于利益与责任对等原则，数字服务提供者应承担较高的注意义务，采取更积极的必要措施。但根据多数观点，这种较高的注意义务并不必然包含审查、过滤，而应结合平台规模、技术可实现性、成本与受益等因素综合认定^[20]。另一方面，应适当承担较弱的主动监管义务。虽然不能要求数字阅读服务提供者对版权方提供的所有内容进行主动审查或一般监控，但其至少应对如“红旗飘扬”般明显的侵权内容采取一定措施，防止技术被实质性用于侵权，而无须等待版权方的通知。

若数字阅读平台上的阅读内容是由数字阅读服务提供者主动上传、编辑、组织的，只要未经版权方授权，且不符合著作权例外规定，则其作为内容服务提供者就不能援引“避风港规则”免责，而应直接适用《民法典》第1194条关于网络服务提供者直接侵权的规定。此时，数字阅读服务提供者的主观过错虽不影响直接侵权的成立，但系确定损害赔偿责任的关键要件。在此情形下，数字阅读服务提供者对其提供的信息内容的真实性与合法性负有更高的注意义务，应以“善良管理人”之姿尽力避免侵权，采取审查检验、提示说明等更多措施。

全民阅读从政策倡导迈向统一立法，既是国家法治化进程在文化领域的生动体现，也是推动社会主义文化强国建设的重要举措。《条例》作为我国全民阅读法律制度体系的主干，虽属软法但约束力犹在。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化进程中承前启后的关键阶段，站在新的历史起点，有必要从提高立法层级、完善软硬件设施、规范数字阅读服务提供者注意义务等诸多方面确保全民阅读的法治保障落地见效。唯有如此，方能推动全民阅读事业高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强大的精神动力和文化支撑。